7月3日，经天津市政府常务会议审议通过，市政府印发了《天津市行政机关联合惩戒暂行办法》（津政发【2016】18号）（以下简称《办法》），标志着天津市跨部门联合惩戒机制正式确立。联合惩戒是事中事后监管的重要手段，它是指多个行政机关对有违法违规行为的企业及相关人员，共同实施惩戒措施的一种监管机制。

联合惩戒以“目录管理”为依据

为在全国推进联合激励和惩戒机制，国家各中央机关先后通过《备忘录》的形式，明确联合惩戒职责分工、信息传递、法律依据等问题，成为实现协同监管联合惩戒的良好示范和重要基础。

主要的《备忘录》包括：2014年3月20日，中央文明办、最高人民法院、公安部、国务院国资委、国家工商总局、中国银监会、中国民用航空局、中国铁路总公司等8部门印发的《 “构建诚信，惩戒失信”合作备忘录》（文明办【2014】4 号）；二是2014年12月9日，国家发改委、国家税务总局、中央文明办、最高人民法院、公安部和财政部等21个部门联合印发的《关于对重大税收违法案件当事人实施联合惩戒措施的合作备忘录》(发改财金【2014】3062号)；三是 2015年9月14日，国家发展改革委、工商总局、最高人民法院等38部门印发的《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》（发改财金【2015】2045号）。

《备忘录》建立的机制主要是以一个牵头部门为主，专注于一个特定领域，一对多地推送信息或收集信息。天津的跨部门联合惩戒是建立在目录管理机制的基础上，通过分解和拓展《备忘录》，对现行法律法规、政策文件中的协同监管和联合惩戒措施进行再梳理，汇总出详细目录。按照“分步实施、全面推进”的思路，先期实现了十部门的联合惩戒，依据现有的法律法规编制《联合惩戒目录》，共梳理惩戒措施70条。在十部门间把“备忘录”的“一对多”模式，化为“多对多”的，形成了联合惩戒的网状结构。《目录》在市区两级推行，实现了跨区域、跨领域、跨部门联合与协同。目前，本市正在组织全市各部门共同梳理全市《联合惩戒目录》，年内有望取得全面突破。

联合惩戒以“信用记录”为核心

在已经建成的本市市场主体联合监管系统中增加联合惩戒模块，各行政机关将符合《目录》规定的违法违规信息标记到市场主体名下，作为市场主体的信用记录，形成联合惩戒数据库。数据库还涵盖了人民法院的失信被执行人名单。

《联合惩戒目录》规定了行政机关在联合惩戒中的角色分别为处理机关和实施机关。处理机关是指依法对市场主体及有关责任人（统称当事人）实施行政处理的行政机关。实施机关是指依法按照目录所列要求配合处理机关对当事人实施联合惩戒措施的机关。按照《办法》的规定，处理机关在执法活动中，发生联合惩戒目录规定情形的，应当在7个工作日内，将产生的违法违规信息记入当事人信用记录。记入的信息包括：（一）处理机关名称；（二）当事人基本情况；（三）违法违规情形及结果；（四）联合惩戒措施内容；（五）实施机关名称；（六）相关依据；（七）实施机关需要的其他信息。因此，信用记录不仅包括了当事人违法违章情况，也包括了各行政机关对其实施联合惩戒措施的情况。

信息记录是处理机关与实施机关联动的中枢。实施机关在从事登记注册、行政许可、荣誉授予、资质资格评定、取得政府供应土地、工程招投标、政府采购等方面行政管理活动时，必须查询该当事人的信用记录，发现存在《目录》所列情形的，依法对当事人实施限制或禁止措施。同时，处理机关处理违法违规行为后，符合《目录》规定的，应当将当事人违法违规信息通过信用记录递送其他行政机关，由其他行政机关依法配合实施相关处理措施或对当事人加强执法监管。

联合惩戒以“限制禁止”、“加强监管”为手段

《天津市行政机关联合惩戒暂行办法》将联合惩戒措施分为两种：

一是限制禁止。各行政机关将符合《目录》规定的违法违规信息记载到市场主体名下，形成市场主体的信用记录。其他部门通过强制查询，共享信息，实现跨部门联合惩戒。例如：某企业被市国税局认定为有重大税收违法行为，国税局将该违法信息记入该企业名下，如果该企业去参加政府采购的招标，市财政局查询该企业信息，发现有重大税收违法的记录，就会禁止该企业参加政府采购的投标活动。又例如，某企业被某行政机关实施了行政处罚，处罚信息被记录在企业名下，那么市场监管委经过查询，就会在“守重”企业、天津市名牌产品等评定中取消其评选资格。

二是即时监管。行政机关依法处理违法违规行为后，先记入其信用记录，再将当事人违法违规信息递送其他行政机关，由其他行政机关依法即时实施联合惩戒。例如：某职业中介机构违规开展中介活动，被人社部门实施行政处罚，人社部门认为该违法行为特别严重，将该信息递送至市场监管委，市场监管委依法吊销其营业执照。又例如：市场监管委核准注销了某外资企业的营业执照，将该信息递送至国税部门，由国税部门加强对该企业的后续监管。

联合惩戒以实现市场主体自律为目标

无论是限制禁止还是即时监管，也不管是排除在政府采购之外还是吊销营业执照，法律法规规定监管措施，这些限制、禁入、处罚、监管的措施只是联合惩戒的手段，而联合惩戒的目的是真正提升当事人履行主体责任的自觉性，也就是实现自律。

以经营异常名录为例。企业因未按时提交并公示年报，或者通过登记的住所（或经营场所）无法取得联系，依法由工商行政管理或市场监管部门将其列入经营异常名录并公示。对于列入经营异常名录的企业，一般不采取吊销营业执照的行政处罚，但是根据《失信企业协同监管和联合惩戒合作备忘录》，该企业应当被实施限制从事互联网信息服务，融资授信限制，取得政府供应土地，限制参与政府采购活动，限制参与工程招投标，限制成为海关认证企业，限制证券期货市场部分经营行为，禁止受让收费公路权益，限制取得安全生产许可证，限制取得政府资金支持，限制取得生产许可，列为检验检疫失信企业，限制获得相关荣誉等联合惩戒措施。

从上面这些限制措施来看，既不像吊销营业执照那样一棒子打死，又能够更为广泛、更直接地影响企业经营行为，让企业寸步难行，因而“痛改前非”。因此，也可以说联合惩戒的目的是通过实施“一处违法、处处受限”促进企业“诚信经营、一路绿灯”。