当美国副总统拜登在北京一家炒肝店吃了炸酱面后，一则段子开始在网上流传：由于吃了小店炸酱面，拜登严重腹泻。

看到这个段子，中国网民唐九虎乐了，他以民族主义情绪的口吻戏谑道：“你以为我们民间的食物你也可以吃？你以为你的体质跟我们一样好？没经过地沟油的历炼，就敢开吃，傻眼了吧？”

如果不是公安部宣布破获了一起特大利用地沟油制售食用油的案件，上述言论本来只是纯粹的一个老百姓对中国食品安全不信任的玩笑。

现在，跨越浙江、山东、河南等多地的地沟油炼制、销售全环节链条一一被揭开，多年来民间流传的地沟油回流餐桌的传闻终于得到证实。

专家说地沟油至少有20年以上的历史，新华社记者在调查京津冀地区的地沟油炼制工厂时发现，这些工厂至少存在并发展了十数年，民众长期以来总是自嘲“通过摄入地沟油增强身体素质”。

尽管地沟油的危害人尽皆知，但地沟油多年来仍然大行其道。

“食品安全有13个监管部门，仍然管不住一个地沟油。这就是中国式的经典---三个和尚没水喝。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田对《法治周末》记者表达了他的无奈，这位深谙中国食品安全形势的教授甚至善意地劝诫记者，少上饭馆，自己做饭。

◎监管体制混乱，等同无人负责

郑风田把地沟油管不住的原因归结为目前的食品安全监管体制：“很混乱，等同于无人负责。”

按照目前的分段监管模式，农业部门管种植养殖，食品药品监管部门管餐饮，质检部门管生产加工，工商部门管市场流通……

由于地沟油不属于食品，而是废物利用后重新回到餐桌，各监管部门都认为这并不属于他们的监管范围。

尽管地沟油问题的存在已有多年，却从来没有任何一个部门去彻查并认真负责到底。

“中国目前的食品安全问题积重难返，像地沟油这样的问题是个炸药包，没有哪个部门愿意去碰，能躲就躲着。”郑风田说。

食品安全的监管体制问题早不是第一次提出和被研究。

9月10日在清华大学法学院召开的“中美食品安全法治研讨会”(以下简称清华会议)上，国家食品药品监督管理局食品安全监管司司长徐景和介绍，继2009年国务院食品安全委员会成立之后，这一由副总理李克强挂帅的高端机构为抓食品安全问题，目前已综合协调21个部门。

监管部门应走向统一在学界已基本达成共识。

郑风田认为，改革可以分两步，短期目标是，对群众反映严重的问题食品由一个部门一管到底，比如瘦肉精、剧毒农药等由农业部门负责，地沟油、添加剂滥用等由卫生部门负责，以解决目前各监管部门相互推脱责任的问题。

从长期来看，则是把食品安全监管职能全部合并到一个部门，例如全部归口并入食品安全委员会。

中国疾控中心教授王若涛在清华会议上毫不客气地表示，他反对目前的分段监管模式，他认为现在的许多问题都是这样出现的。

王若涛直指，现在最大的问题出在各监管部门之间的利益无法得到协调，而中国政策制定的不成文规则又是部门会签，一到此时，各部门就为自己的利益在争，利益划分不清楚带来的就是现在的后果---对部门有利的就往前走，不利就往外推。

“所以监管必须统一，负责的时候可以分段，但监管只能有一个。”王若涛表示。

徐景和在会上透露，未来的食品安全监管如何改革各部门正在研究，目前讨论中有三种方案，一种是实行健康产品统一监管，即把食品、药品、化妆品甚至医疗器械都纳入的大一统方案；第二种方案是食品安全统一监管，除初级农产品以外，生产加工、市场流通、餐饮消费逐步统一监管；第三种方案是减少现在的监管部门。

清华大学当代中国研究中心教授李楯说他并不反对多龙治水，因为在今天，很难把一个事情绝对地划入哪个部门，所以最重要的是增强政府各部门的协同行动能力。

“我们缺的是责任不分、问责不力，而不仅是琐碎的分工，更重要的是我们政府部门间的协同能力太差。”李楯说。

来自卫生系统的官员从侧面印证了上述说法。

卫生部政策法规司法规处处长王玲坦言，分段管理的目标本是无缝对接，实务中卫生部门负责综合协调，但她个人感觉，一个规范性文件发出去以后，很多的精力和时间没有用在重拳出击治理食品生产企业的违法行为上，却用在了各部门之间的协调。

◎鉴别标准缺失数十年

公安部披露地沟油大案后，民众一度“谈油色变”，贴心的媒体和专家于是纷纷出招，教民众如何在日常饮食中辨别地沟油。

然而，这并非是一个肉眼可辨的简单问题，而是卫生部正在全力组织科研攻关的难题，若能成功，“将改变中国缺少地沟油鉴别标准的问题”。

一位长期关注中国食品安全的专家向《法治周末》记者透露，鉴别地沟油的标准并不是什么复杂的难题，因为地沟油中的那些有害物质都是已知的，目前已有一些研究机构掌握了这种鉴别方法。

“人们会问为什么长期以来却没有这种标准，那么不妨去看看，负责制定标准的卫生部，他们的首席专家此前对地沟油问题发表的高见。”这位要求匿名的专家随即一笑。

那是在2011年国际食品安全论坛高峰会议上，卫生部专家咨询委员会主任(即首席专家)、卫生部全国食品卫生标准委员会主任陈君石曾公开表示，因为地沟油的气味很大，要去除这种异味的成本远远高于购买一瓶新油，所以地沟油上餐桌是不可能的，地沟油回流餐桌是以讹传讹。

中国工程院院士孙宝国持同样看法。

即使这样的表态与官方文件的相关提法直接冲突。

2010年7月，国务院国办发〔2010〕36号《国务院办公厅关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》中明确，“一些地方出现用餐厨废弃物提炼的所谓‘地沟油’，经非法渠道回流到餐桌，带来严重食品安全隐患”。

“一个研究豆腐的，一个研究香精的，卫生部的专家过去自己都不承认地沟油回流餐桌，怎么能期待他制定出鉴别地沟油的标准？”上述专家说。

王若涛认为，标准的制定应该与时俱进，并且公开，允许讨论。他举例说近期国内出现的很多问题，比如食品添加剂，标准没有，监管部门也不检查，但是不是说不检查就可以随便添加，这个原则必须改变。

郑风田赞成这样的提法---除非能够证明绝对无害，否则不能添加。“我们的标准照搬国外的太严重，而且现在不少标准还被利益集团挟持，一些搞食品添加剂的教授都开着宝马，然后苦口婆心地告诉公众食品添加剂没有任何问题。”

◎对诉讼的恐惧可成为行业动力

国家质监总局法规司司长刘兆彬在清华会议上介绍，全球对食品安全的监管实行单一部门管理的国家不超过10个。

一个常被用于说明监管部门众多却并不影响食品安全态势的例子是美国，其主要职能部门包括美国食品药品管理局(FDA)、食品安全检验局、动植物检疫局和环境保护局，此外还有国家疾病控制与预防中心、国家卫生研究所等近10个部门。

但这并不妨碍美国成为世界上食品最安全的国家之一。

尽管在清华会议上的美国学者和官员承认他们的监管体制也并不完善，但明尼苏达大学传染病研究与政策中心主任MichaelOsterholm的话或许道出了原因所在：“对于诉讼的恐惧可以成为食品行业的发展动力，美国发达的侵权责任法律体系使得食品行业的面貌一新。”

刘兆彬也提出他的建议：在中国应该加大对消费者的赔偿力度，目前的食品安全法规定的10倍赔偿远远不够，应该涨到100倍，像美国老太太喝咖啡烫伤赔几百万美元一样，加重企业对消费者负责，而不是对政府负责。

即便明知在场的有全国人大法工委的官员，李楯仍然不留情面地抨击目前的法律在食品安全领域的无能：“我们的法律连基本的逻辑结构都不完整，比如这个事情不许干，干了怎么办？不知道。太多的部门立法，公众参与又是单向的，允许你提意见，但从来没有回复。”

他认为，应当有中立的司法，在食品安全上要设立公益诉讼制度，同时放开已在现行法中存在的集团诉讼。“我们现在有集团诉讼，却很难使用，食品安全恰恰需要它。”

难题并非没有。

美国律师WilliamFriedman介绍，如果消费者长期、低剂量地摄入一种有害物质，多年之后身体出现了问题，即使对食品生产企业提起诉讼，也很难打赢官司，因为你很难证明你是因为吃了某种东西导致你身体的这种损害。

这一问题同样存在于中国，这也是许多中国学者呼吁对食品标准采用最高标准的原因---除非证明食品绝对无害，否则不能进口、投产，例如转基因食品。

此外，刘兆彬坦言，目前国内40多万家食品生产加工企业中，80%都是10人以下的小作坊：“在这样绝大部分都是夫妻店加一条狗，到处在生产食品的情况下，你让政府把它管住、管好，很难做得到。”

来自美国的国家科学院食品药品监督局与食品安全改革研究委员会主席DR.RobertWallace认可这种说法，他介绍说美国2/3企业也都是小企业，食品产业的集中化确实有利于监管，但政治上美国人民不会接受这一套。

他建议不妨算一笔经济账，如果一开始食品检测做得好，减少食源性疾病的爆发，就能节省一大笔的医疗开支，这对国家财政来说是非常划算的。