[摘 要] 由“先证后照”改为“先照后证”是商事制度改革最为核心的内容，实质是市场监管体系和监管格局的重构。“先照后证”改革必然对政府监管理念、监管模式和监管流程带来重大调整，涉及部门广，推进难度大。如何控制“先照后证”改革后出现的“有照无证”经营带来的市场秩序风险，是地方政府所面临的一项难题。

　　[关键词] 商事制度改革；信用管理；先照后证；北京

　　[中图分类号] D63 [文献标识码] A

　　按照国务院部署，我们积极推进商事制度改革，一年来初见成效。一是经济活力明显增强。改革实施一年来，全市新登记市场主体约20万户，同比增长55%。中关村示范区新增约2万户左右，其中很多是创新型企业。据投资人反映，改革后，企业创办时间明显缩短，行政成本大幅减少，为实体经济增加了源源不断的活力。二是市场主体结构得到优化。改革以来，新设企业与个体工商户数量比为3.48：1，高于去年同期的2.07：1，三次产业企业比重为0.54:7.3:92.16。新设企业的分布更加符合区域功能定位要求，市场主体结构、产业结构和区域聚集进一步得到优化。三是税源户数明显增长。根据国税、地税部门的统计，国税新开业登记户数21万户，同比增长70%，新增纳税人交纳的各项国税收入33亿元。户均税收贡献1.6万元。地税部门新增税源户24万，占目前税务登记总数的17.3%。一年来新增的税源户入库各项地方税费收入总计33.4亿元。随着新生企业的成长，将为我们的财政作出更多的贡献，改革显现了积极的效果。

　　改革一年来，我们还有一个重大的收获，就是依托企业信用信息系统，建立了一个良好的工作机制。商事制度改革是一项综合性改革，不仅仅是简单的流程改变，而是整个市场监管模式的重构。需要各相关部门共同努力，密切配合。正是依托北京市现有的企业信用信息系统，我们实现了改革的无缝对接，特别是在开展先照后证改革中，信用信息系统发挥了至关重要的作用。

　　一、北京市企业信用体系建设

　　市场经济是法治经济。企业信用体系建设是建设社会诚信、完善法治营商环境的基础工作，也是政府转变职能后有效监管市场的重要手段。

　　北京市的企业信用体系建设起步较早，2002年就以工商部门的“企业失信黑名单库”改革探索为基础，出台了《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》（市政府令第106号）。2011年，整合执法部门、司法部门信用信息，北京市出台《关于进一步加强企业信用监管推进企业信用体系建设的意见》（京政发〔2012〕42号），开始建设全市统一的企业信用信息系统，取得显著成效。2014年按照国务院加快社会信用体系建设的要求和部署，又进一步推进了信用体系的建设。

　　总体来看，北京的企业信用体系建设具有五个特点：一是参与部门多，综合性强。在全市统一的企业信用信息平台上，已有57个部门开展了企业信用信息的归集、应用工作，既包括市属委办局，也有中央在京机构如海关、检验检疫、国税等部门，还有法院、检察院等司法机关。二是数据归集量大，增长速度快。目前归集的企业信用信息系统信息总量已超过5100万条，近三年的归集量已经超过前十年的归集总和。工商部门之外的相关委办局、法院数据快速增加，其归集信息所占比例已经上升到30%。三是信息质量好。在企业信用体系建设中，我们十分重视信息质量，重点归集了全市41家执法单位137万条行政处罚信息以及市高院近400万条司法信息，警示及司法类信息已接近总量的11%；还建立了全国最大的犯罪人员工商登记任职限制数据库，限制信息已超过14万条,当前锁定犯罪记录人员6万人。四是应用范围广。从税收征管、社保登记、报关企业资格审查、购房资格审核、海外人才评审，到反贪案件查办，企业信用信息在社会经济生活的很多领域都发挥了作用。越来越多的商业银行、互联网平台企业开始采用企业信用信息网的信息。目前已有9家行业协会主动要求将其企业信用记录及信用评定工作统筹纳入信用信息网，预计今年年底前将进一步扩大到20家左右。下一步，还将与金融系统的征信体系进一步衔接。五是社会公众认可度高。作为公众服务平台的北京市企业信用信息网，当前日均查询量较三年前已经翻了两番，超过54万户，累计向社会提供查询5.74亿次，成为包括企业在内的各类主体和社会公众获取本市企业诚信状况的重要渠道。企业信用信息网公示内容很丰富，查询方式也比较便利，在强化政府行业监管、推动社会诚信自律等方面正在发挥越来越重要的作用。

　　在推动信用建设工作中，我们有三点体会：

　　一是信用建设需要政府统筹推进。市委、市政府高度重视信用体系建设。在分管这项工作的过程中，意识到信用管理是市场经济条件下政府有效管理市场的治本之策，从2011年起就加强总体设计、加大统筹力度，连续4年持续不断推动，建立了全市统一的综合性信用监管平台。这个平台建在市工商局，以市场主体“经济户口”动态信息为基础，工商部门牵头推进这项工作。信用体系建设纳入了“十二五”规划，明确了阶段性目标，各部门的信用信息归集工作纳入了市政府绩效管理，使信用体系建设有了飞跃式的进展。

　　二是信用系统建设需要完备的规则和标准。信用体系建设涉及部门多，为了有效、高效推动体系建设，市政府出台文件时就配套了两个技术规范，对各部门信息归集指标、技术标准一一进行了明确而又具体的要求，使各相关部门在归集和使用信息的过程中，工作一布置，就能马上做起来，有效保障了信用信息系统平台建设的稳步推进。

　　三是信用信息系统发挥作用的关键是应用。信用信息系统要发挥作用，有两点很重要：一个是归集，一个是应用。其中归集是基础，应用是关键。为了做好“应用”工作，对社会公众，我们主动公示信用信息，强化社会各界对诚信的共识，引导利益相关人对失信行为形成有效市场惩戒。例如，如果一个主体一旦有失信行为，与之利益相关的银行、供应商、顾客都敬而远之，这对于主体的惩戒效果是远远大于行政罚款的。同时，要加大政府各部门对信用信息的参考、应用，做到联合惩戒，实现协同监管。例如，北京出入境检验检疫局明确规定了在企业信用等级评定中，查询商务、海关、税务、工商等相关部门意见，对不同信用等级企业制定差异化的监管措施。实践证明，实现协同监管，提高了管理效能，既能“管得住”，又能“放得快”。

　　企业信用系统建设是近年来北京市加强市场监管的一项基础性系统工程，对深化商事制度改革也大有裨益。商事制度改革一年来，工商部门和其他市场监管部门从大局出发，主动适应改革要求，克服各种困难，积极改进现有工作模式，加强后续监管体系建设，切实增强推进改革的责任感和自觉性，形成改革共识和工作合力，保证了商事制度改革稳步推进。在商事制度改革推进过程中，企业信用信息系统为商事制度改革开展信息公示、加强部门衔接、实施后续监管提供了平台。

　　按照推进商事制度改革的总体部署，下一步，需要通过企业信用信息系统平台实现监管信息互联互通，依托企业信用信息网建立全市统一的登记审批信息共享平台、跨部门联动监管平台和市场主体信息披露平台，保证各部门监管数据信息有序衔接。配合改革的深入推进，由工商部门牵头，对企业信用信息系统进行了相应的升级改造，为更大范围的信息共享和系统应用提供了全面有力的保障。

　　二、依托信用信息系统，推进“先照后证”改革

　　由“先证后照”改为“先照后证”是商事制度改革最为核心的内容，是党中央、国务院部署的一项重大改革任务。国务院从去年7月起，先后确定了三批共134项“先照后证”事项，将80%以上的照前审批事项调整为照后审批或直接取消，仅保留了涉及国家安全、公民生命财产安全的小部分事项。在这次以“宽进严管”为主基调的商事制度改革背景下推行的“先照后证”改革，绝不仅仅是证照办理先后顺序的变化，实质是市场监管体系和监管格局的重构。“先照后证”改革必然对政府监管理念、监管模式和监管流程带来重大调整，涉及部门广，推进难度大。如何控制“先照后证”改革后出现的“有照无证”经营带来的市场秩序风险，是地方政府所面临的一项难题。

　　北京市政府从去年开始部署推进这项工作，对改革可能产生的问题和风险进行认真思考，针对部门衔接、信息共享、事中事后监管等核心问题做了充分研究，在借鉴兄弟省市相关经验基础上，经过半年的摸索，确定依托“北京市企业信用信息网”构建了具有北京市特点的实施方案，确保“先证后照”向“先照后证”改革过程中衔接缝隙最小、风险降到最低。经审议，制发了《关于做好先照后证改革衔接工作加强后续监管的实施意见》（京政办发29号文件，以下简称《实施意见》），市政府高度重视此项改革工作，将其列入了市级机关绩效考评项目和市政府专项督查事项。

　　《实施意见》确定了北京市实施“先照后证”的核心机制是 “一个平台、两个闭环、三个机制。”“一个平台”是大家共同建设的企业信用信息系统。“两个闭环”是要在工商和相关办证部门之间形成一个信息闭环，同时在企业和政府部门之间也形成一个信息闭环。“三个机制”分别是双向告知、数据比对和统一公示。“双向告知”是指工商部门将需要办理的后置审批事项告知市场主体、将新登记企业的相关信息告知相关许可审批部门；“数据比对”是指通过对企业公示的信息和许可审批部门反馈的信息进行比对，及时掌握有照无证经营行为，通过及时披露、列入经营异常名录或“黑名单”等方式强化管理；“统一公示”是指依托信用网“集中归集、统一公示”证照和监管执法信息，以便社会公众查询。通过这三项机制，依托企业信用信息网，在工商部门与许可部门之间形成信息交换闭环、政府与企业之间形成信息传递闭环，将证照衔接、监管联动、执法协作、信息公示等方面的制度措施有机地贯穿起来。

　　三、进一步完善企业信用信息系统，加强事中事后监管

　　商事制度改革核心是放管结合，“先照后证”改革的核心是加强事中事后监管。在市场准入环节放开之后，政府还有一个重要的责任是加强市场监管，要给所有市场经营者提供一种公平的竞争环境，还要给消费者提供放心的消费环境。所以，在放开前提下如何管好，也是我们面临的一个新的挑战。

　　在《实施意见》中，明确了推进后续监管体系建设的制度措施。实施“先照后证”改革后，除了原来的“无照无证”经营行为之外，还将出现“有照无证”经营这种新的违法经营情况。对“有照无证”主体实施有效监管，是监管部门在新制度下面对的最大挑战与风险；对一些监管部门而言，同时还面临工作量的大幅增长。

　　应对新形势、新问题，如何避免监管缺位与失位，如何实现部门间的监管互动与执法联动，如何建设多元化、社会化的监管格局，在《实施意见》中作出了规定。明确了各部门要按照“权责一致”的原则依法履行后续监管职责，确定了综合监管部门、专业监管部门和行业监管部门的职责，即审批部门监管许可经营项目、工商部门监管一般经营项目、行业管理部门牵头监管多部门审批事项。要求工商部门在做好市场主体综合监管和一般性经营事项监管的同时，积极运用公示信息抽查、经营异常名录、“黑名单”制度等信用监管手段配合相关部门加强行业监管与专业监管。《实施意见》强调，要通过信息互通、执法联动，增强执法合力，提升执法效能；要积极倡导行业协会、社会公众、基层政府和自治组织参与市场监管，完善“多元参与、社会共治”的监管格局。

　　创新市场监管方式，需要用符合市场经济规律的方式加强事中事后监管，其中最重要、最有效的一个方式是信用管理方式。随着社会公众信用意识逐步强化，越来越多的企业开始关注自身信用，一旦企业出现违法行为，进入异常经营名录或进入黑名单，向社会公示以后，企业要付出非常高的违法成本，影响到投资合作、银行贷款和消费口碑。通过信用信息公示实施的市场化惩戒，能够有效地震慑和打击违法行为，特别是行政部门利用信用信息互通实施联合惩戒，能够收到事半功倍的执法效果。

　　信用信息系统的信息来自于各部门、各单位，同时也为各单位各部门提供信息服务。目前正在研究和探索相关部门如何利用信用信息共享，更有效地实施信用监管，特别是实施相关部门的联合惩戒。首先需要实现各部门所掌握的企业信息的联通和共享，特别是各部门要善于利用其他部门监管信息，譬如某企业在某部门有过两次违规的记录，就成为这个部门监管的B类企业或者C类企业，被抽查的比例就会增高。按照ABC分类的管理方法，有针对性地对高风险、有违约记录的企业重点进行监管，能够切实提高执法效能。目前北京市海关、进出口检疫、国税等部门都开展了信用分类管理，成效显著。如北京市国税局对出口企业进行分类管理，信用记录最好的A类企业共100多家，他们只需两天就可以完成所有退税流程，这100多家A类企业的出口额，占全市的60%。可以预计，随着更多的监管信息和处罚信息归集到企业信用信息系统中，通过应用信用信息，实施对企业的科学分类管理，各执法部门实现信息共享，依法实施对市场主体的联合惩戒，将在加强事中事后监管方面发挥重要的作用。

　　随着商事制度改革深化，社会诚信体系将会在规范市场秩序、激发市场主体活力、提高市场机制有效性方面发挥重要作用。按照实施“先照后证”改革、加强事中事后监管的总体部署，我们将继续大力推进企业信用信息系统建设，扩大信用信息的归集和应用。兼顾为政府监管服务和为社会公众服务的双重目标，充分发挥行政措施约束和市场双重约束作用，建立政府部门间信息归集及时、便捷、顺畅的渠道，扩大信用信息共享和开放程度，最大程度地满足企业和公众对信用信息服务的个性化需求。为进一步深化改革，推进社会诚信体系建设，将首都建设成为市场秩序首善之区而继续努力。

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　　[作者简介] 程红，北京市副市长。