19世纪以来，邮政成为国家构建的重要内容之一，其发行的邮票是国家主权的重要标志，也是国家权力与信用的象征。邮政储蓄最早于1861年在英国诞生，以国家信用为保障，以邮政为依托。就世界范围来看，目前邮政储蓄在各个国家的金融发展历程却不尽相同，如英美等国邮政储蓄已退出金融服务市场，而日本、中国等邮政储蓄已基本实行商业化经营，并形成庞大的金融资产。

　　中国邮政储蓄于1919年正式创办，而邮政涉足金融领域则可以追溯至1898年邮政汇兑业务的办理。近代中国邮政是在海关试办邮政基础上形成的，随后得到迅速发展。本文以邮政储蓄在近代中国的演变为例，说明国家信用在国有金融机构起源及演化进程中的特殊转换形式与作用，以期增进对现代金融组织复杂性的理解。

近代邮政发展中的信用

　　从货币金融理论的角度看，邮政向金融领域的渗透，本质上是进行货币经营，需要信用的支撑，随着信用基础——信任的扩大，逐步实现公共产业与金融业的融合。那么，脱胎于近代海关的中国邮政，其信用是如何产生、扩大的，又有哪些方面的内容？

　　一般意义上的信用泛指“诚实、守约并因此获得他人的信任”，包括信誉、信义、信任等等。邮政信用问题，即邮政履行其所作出的或应有的承诺的能力，是以诚实守信为基础的践约能力，其实质在于它在多大程度上能使人们对邮政的正常运作产生足够的信任。（作者注：《海关邮政的扩张：从地理空间到制度空间（1866-1896）》、《中国海关与中国近代社会》）

　　邮政如在金融领域渗透，从时间与空间维度来看，其信用则可以细分为两个方面的问题：一是从时间上来讲，邮政能否在人们所期待的期限内或约好的期限内提供金融服务（汇兑、储蓄、贷款等）；二是从空间上来看，邮政能否在人们所期待的地点与网络中自由获得金融服务等。金融学家认为，金融的核心是跨时间、跨空间的价值交换。（作者注：《金融的逻辑》）近代邮政机构在与民信局、银行等金融组织的竞争、合作中，找到了巨大的信用发展空间。近代邮政逐步建构起遍及全国、具有高度公信力的邮政体系（如表1）。

　　因此，近代邮政体系基本满足了上述货币交换的时空要求，这也是邮政信用区别于近代银行信用的显著特征。当然这种时空的结合会随着物理空间的缩短而有所改变，但在近代是一个非常漫长的过程。而清末以来积贫积弱的国家形象也开始转变，出现在政府档案中诸如“国家邮政”、“政府”、“取缔”等术语以及逐步向乡村渗透的邮政部门，凡此种种都在强化国家的权威与控制力，由此也反映了中国近代社会转型过程中国家信用的层层渗透与扩张。

从邮政到邮政储蓄

　　1919年7月1日，北洋政府正式开办邮政储金。开办之初，仅在交通部下属的邮政总局内设立储金股，指挥各交通便利的邮务管理局办理。由于经营局为数不多，吸收储金数额有限，而且内乱迭起，储金业务进展迟缓，业务经营起伏不定，截至1926年止，全国储金总额尚不到1000万元，邮政储金局所345处（作者注：《中国民国史档案资料汇编》第三辑）。这一时期,邮政储蓄作为储蓄方式之一为广大国人所接受，其主要特征是与国家信用的紧密结合，并迅速在近代储蓄业中占有一席之地。邮政储金局也被认为是“最稳固而最便利之国家储蓄机关”（《中华民国十年邮政储金事务总论》、《中国民国史档案资料汇编》第三辑）。需指出的是，邮政储蓄并无具体的资本，只是以邮政资产作为担保，并对存簿储金储户存款所得利息给予免税待遇。

　　1930年3月15日，邮政储金汇业总局（Postal Remittances and Saving Bank）在上海成立，这标志着中国近代邮政储蓄业务步入正轨，其英文名称Postal Remittances and Saving Bank，即“邮政汇兑与储蓄银行”的意思。邮政储金汇业总局（以下简称邮汇局）直隶交通部，办理全国邮政储金汇兑业务。1931年，政府公布邮政储金法和邮汇局组织法。根据组织法，邮政储金汇业总局设监察委员会，主要监督邮政储金的运作。1931年邮汇局又在上海、南京、汉口等三地设立储汇分局，业务获得了长足发展。从（图1）可以看出该时期不仅邮政储金的绝对数量大幅增加，储蓄余额从1919年的31万元增加至1936年的6098万元；而且邮储机构也日益增多，1936年的储蓄存户高达30余万户，1937年办理储金的局所也增加至722个，邮政储蓄的空间覆盖面日益扩大。

　　邮政储蓄与其他储蓄机构相比的优势，最重要的是国家信用，“邮政储金由国家担保，其信用度不容怀疑，储户不必担心因机构倒闭而储金泡汤的事；”其次，“邮政储金网点遍布四方，手续简便，存款十分方便；存款起点小，1元起存，适合于城市平民，而银行则不屑之。”（作者注：《上海邮政储汇发展简史》）而大部分风险厌恶型存款者的心理则是，“首重其信用，次则注意其利息，至于服务之周到，又其次者。”（作者注：《上海商业储蓄银行史料》）正如回忆者所记载：“当时人民心理信仰邮政，且存提手续简便，故乐向之存储，所以储金业务亦甚发达。”（作者注：《文史资料存稿选编》）

　　至于国家信用的强弱则是由国家控制力所决定的。近代邮政在金融领域渗透过程中，国家控制力的强化主要表现在以下两个方面：

　　一是邮政管理权的基本收回。邮权收回是南京国民政府对邮政控制力加强的前提，也是邮政发展过程中国家信用在金融领域渗透、扩张的基础。从清末到北洋政府时期，邮政的管理权始终由洋员掌握。邮政高级管理人员几乎全部是洋员，中下层主要为中国人。北洋政府初期留奥学生就开启了收回邮政管理权的进程。1927年南京国民政府成立后，国民政府继续力争收回国家主权和废除不平等条约。同年6月在交通部下设邮政司，北洋政府结束后,北京邮政总局南迁归并于南京邮政总局，交通部对邮政系统进行了改革，改变了洋员支配中国邮政的局面，中国的邮政管理权基本上被收回。

　　二是民信局的取缔。尽管从清末到民国时期，新式邮政不断发展，但原有的民信局并未消失。清末，大清邮政曾设法挤垮或吞没民信局，但民信局一直生存下来，形成国家邮政与民间邮传并存的局面。直至1933年，关内地区仍有民信局3033家，总收入达758万元。(作者注：《中国国民所得（1933）年》) 1934年12月，南京国民政府用法规的形式，下令民信局停业，次年《邮政法》颁布，规定邮政由国家专营，至此国家邮政垄断地位才得以确立。

南京国民政府对邮政储金汇业局的改组

　　1．邮政与邮政储蓄之间混业和分业经营之争

　　邮政储蓄相对于其他金融机构的特殊性，主要在于邮政所代表的国家信用。同时邮政储蓄业务又必须以邮政网络为载体开展业务，即使是邮政储蓄与邮政实行分离经营，也不能完全脱离邮政设施和邮政网络。因此，如何协调两类业务之间的关系，尤其是如何对两类业务经营中的成本收益进行划分始终是邮政储蓄经营过程中存在的问题。伴随中国近代邮政储蓄前期的迅猛发展，上述问题也开始逐渐显现。由此，人们在1930年之后开始对当时的邮政储蓄制度展开争论，试图探索出适合中国情况的邮政储蓄经营新方式。而这场大论争的导火索便是1932年的邮政职工大罢工。

　　1932年5月1日，全国邮务总工会筹务会和邮务职工总会联合成立“护邮运动委员会”，提出裁并邮政储金汇业总局及其南京、汉口分局；暂维原有资金，停止补贴航空公司；维持邮政原有用人制度及待遇保障，邮政经济专养邮政，并呈送国民政府。5月22日，上海邮务工会和邮务职工会宣布大罢工，随后蔓延至华北、华南及长江流域地区。5月25日实业部部长陈公博会同上海市长吴铁城，邀请虞洽卿、杜月笙、王晓籁、史量才、林康侯、张公权、潘公展，与邮工代表陆京士等成立调解委员会，研究解决方法。5月26日上海邮局员工下午复工。5月31日，国民政府行政院第三十七次会议决定组织“邮政经济制度研究委员会”，聘请陈公博、吴铁城、林实、黄乃枢、杨建平、虞洽卿、王晓籁、史量才、林康侯、张公权为委员，并设立专门机构，王文蔚为主任委员，具体研制邮汇体制方案。

　　对于分合，1932年时任交通部长朱家骅曾致函吴铁城，主张在其制度上应实施“严密监督与专业发挥”的重要原则，并认为“储汇之盈余，即属交通之盈余，邮政之亏欠，即属交通之亏欠，以此挹彼”。（作者注：《关于邮政经济制度之意见致吴市长铁城书》）同时交通部在1933年也提出了改组邮政储金汇业局的具体纲要办法：1.邮政储金汇业总局改称邮政储金汇业局，附设于邮政总局之下，使与邮政业务联络合作。2.用人行政则严订法规，确立良好制度，其高级职员则慎选对于金融事业具有丰富智识与经验者任之。3.经费开支则力事节俭，当裁并者予以裁并。4.储汇会计严格独立，使不与邮政收支相混。5.设立邮政储汇监察委员会，实行严密监督。6.制订详细法规，严密限制储金投资之范围种类及其数目，以免意外之危险。（作者注：《邮政总局与储汇总局分合问题平议》，《银行周报》）至此，改组正式提上议事日程。

　　2．邮政储金汇业局的改组

　　首先，1935年3月南京国民政府公布邮政储金汇业局组织法，标志其正式改组。同年成立监察委员会，由政府简派及聘定委员9人组成该委员会，该委员会设委员长1人，由政府就委员中指定，该会委员每年改任三分之一。8月行政院指派宋子良（宋子文之弟）为邮政储金汇业局监察委员会委员长（作者注：《邮政储金汇业局监察委员会第一次会议记录》），钱新之、王晓籁、周佩箴、吴大钧、秦汾、林襟宇等担任委员。监察委员会每月召开会议，主要任务为监察收支账项及一切重要业务，可以对邮政储蓄业务各方面提出询问与质疑，必要时可以反对。此外，1935年后的高层管理人员一般都具有金融业从业背景，如担任局长的沈叔玉就曾担任中华懋业银行总经理。

　　其次，充实邮储机构，逐步建立全国性金融网络。邮汇局于1935年先后成立湖南堆栈、昆山农产放款办事处、吴兴农产放款办事处、广东营业科等，邮政储蓄网络开始突破早期的城市限制，逐步深入农村。1934年度办理局所共计642处，逐步建立了全国性网络。在此过程中，邮政储蓄的区位组织优势得到进一步体现，办理局所逐步增加，形成了其他商业银行所无法形成的网络，奠定了邮政储蓄的经营基础。但由于其与邮政结合的运作模式，基层从业人员缺乏银行从业经验及专业化管理，主要是吸收储蓄存款、办理汇兑业务，业务形态较低级。

　　而在此前后，南京国民政府在金融业方面，于1935年3月改组中、交两行，4月将豫鄂皖赣四省农民银行改组为中国农民银行，10月成立中央信托局，逐步形成了“四行二局”（中央银行、中国银行、交通银行、中国农民银行、中央信托局、邮政储金汇业局）的国有金融体系。

　　简而言之，近代邮政储蓄以邮政资源为依托及国家信用为隐形担保，成功地实现了由传统社会下的人伦信用向契约或对物的信用转型，进而转向依靠正式规则、硬约束，以及契约、国家法律等正式制度安排。不可否认，以国家信用为基础的邮政以及银行组织是现代金融发展的重要支撑。同时由于近代中国金融发展非均衡，邮政储蓄机构与银行及民间金融机构分别在不同层级的金融机构体系中发挥作用，这在一定程度上有利于金融排斥的消除。