对金融系统征信体系建设的法律思考
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2008-07-11 10:25:41
目前，我国征信业的发展还难以完全适应社会主义市场经济发展的需要，社会信用缺失在经济活动中的大量存在，已成为制约我国经济社会发展的一大障碍，加快企业和个人征信体系建设、完善社会信用环境，已成为当前亟待解决的重大问题。新的《人民银行法》实施
目前，我国征信业的发展还难以完全适应社会主义市场经济发展的需要，社会信用缺失在经济活动中的大量存在，已成为制约我国经济社会发展的一大障碍，加快企业和个人征信体系建设、完善社会信用环境，已成为当前亟待解决的重大问题。新的《人民银行法》实施后，征信体系建设和管理是国务院赋予人民银行的一项新的职责，也给人民银行信贷征信业提出了新的要求。
一、 征信的意义和我国征信业发展现状
征信是指对法人或自然人的银行信用和与此相关的其他信息进行系统调查和评估的行为。其过程是征信机构将分散于各金融机构及社会有关部门的法人和自然人信用信息，进行采集、加工、储存、形成信用信息数据库，并为相关法人和自然人提供信用状况服务的经营性活动。
征信即所谓的信用调查和评级，或称资信调查与评级，是随着商品信用经济的发展而产生和发展起来的，是商品信用经济发展到一定阶段的必然产物。现代经济是契约经济，是信用经济。作为一个新兴市场国家，目前我国社会信用水平低下，社会信用严重缺失，对我国的社会经济造成了严重危害。据不完全统计，我国每年因为企业和个人逃废债务蒙受直接经济损失约为1800亿元，信用经济成了“赖账经济” ，三角债和多角债的大量存在直接阻滞了信用链条。因此，建立和发展征信也就成为当务之急。通过征信工作，授信人可以在提供信用之前就了解受信人的信用等级。决定是否授信、授信的具体额度和方式，从而降低和避免风险损失。在美国资本市场，征信部门的评估意见对证券的投资人和发行人都产生着重要的影响。良好的资信等级成为证券流通的护照，投资人认可的优良品牌，成为减少市场摩擦、提高市场透明度、缓解信息不对称问题的重要手段。在市场经济条件下，征信业的存在和发展不仅可以直接帮助授信人通过甄别受信人的资信而降低风险，更重要的是能够在全社会范围内形成一种信用约束机制，促进金融生态环境的改善。如果说信用是市场经济的根基，那么征信就是建设和巩固信用体系行之有效的途径。
我国的征信业务从20世纪80年代后期开始起步，参与者大多为银行。人民银行信贷登记咨询系统的不断完善，为全面建立银行征信体系奠定了坚实的基础。1993年，原中国人民银行深圳分行为防止企业逃债骗贷、提高银行贷款质量，首创“贷款证”制度，，随后在全国范围内推广。1997年，人民银行在原“贷款证”制度的基础上着手建设银行信贷登记咨询系统，1998年下半年起，银行信贷登记咨询系统在15个城市先进行了试点，并于1999年在全国范围内迅速推广，即把“贷款证”制度有文本式转为电子化管理。银行信贷登记咨询系统通过近6年的发展与完善，已逐渐趋于稳定，目前，该系统主要采集了企（事）业的基本概况、企业财务指标，企业负债（在金融系统的借款）、企业大事记（企业欠息、被起诉、信用等级、逃废债等）等信息，并具有以下特点：一是采用国家制定并全国通用的企事业单位组织机构代码证、工商企业营业执照注册号以及其他标准的编码等，对企业、各金融机构和采集的信息实行唯一性判别和标准化分类；二是保证了银行信贷登记咨询系统信息登记的真实性、及时性、完整性；三是保证了该系统信息资源咨询使用；四是保证了该系统登记信息和咨询的安全性。该系统的建立为防止企业或个人，以欺诈手段骗取银行贷款起到了积极的保护作用。截至目前，全国共有专门征信机构200多家，此外还有其他类中介机构从事部分征信业务的约有1000多家，全国从业人员约6000人，从专门的资信评级机构的发展情况看，主要评级机构已初具规模。
二、征信体系运行过程中存在的主要问题
（一） 法律建设滞后
目前，我国针对征信方面的相关立法则相对滞后，我国尚未有一部规范征信市场行为方面的法律或法规。从国际上看，有相当一部分国家在征信体系建设中，具有比较完备的征信管理法规，如，美国有《公平信用报告法》，泰国有《征信业法》，都为该国征信业规范发展起到了重要作用。但是在我国，由于政府对企业资信信息和数据等有关方面有明确的制度和规定约束，从而制约了社会信用数据开发的进程，使得在开放信用数据等方面无法可依。如我国于2003年12月27日修订通过的《中华人民共和国商业银行法》第6条“商业银行应当保障存款人的合法权益不受任何单位和个人的侵犯”的规定制约了商业银行向征信公司开放企业信用数据。另外，我国《反不正当竞争法》第10条有关侵犯商业秘密的规定也在一定程度上制约了我国征信公司信用数据的收集与利用。目前，在我国现行的法律体系中，尚没有一项法律或法规为征信活动提供直接的依据，使征信机构在信息采集、信息披露方面无法可依，各机构部门各自为战，特别是在基层金融机构，经常遇到政府部门、其它金融机构、企业等要求提供各种信息咨询，但由于没有适当的法律依据，使得对信息地提供和披露范围很难操作，总担心引起一些法律纠纷，数据的过分保密也影响了公众对信贷征信的认识程度。另外，《民法通则》、《合同法》、《反不正当竞争法》、《刑法》等法律法规中涉及到的守信、失信的条款较少，且处罚标准不一。因此，在缺乏法律保证和规范的情况下，对涉及诸如政务公开信息与国家秘密、企业公开信息与商业秘密、消费者公开信息与个人隐私等问题难以界定，更难以操作。
（二） 机构相互独立，资源共享难
当前，信用数据的封锁已成为征信服务的瓶颈，这些信息和数据的来源包括政府、企业、金融机构、法律机构以及个人等。根据我国现行的政府管理体制，符合国际惯例的完整的企业资信调查报告的信息和数据主要来自于工商、海关、法院、技术监督、财政、税务、银行等政府部门，当然还有相当一部分信息和数据直接来自于企业。由于各行业部门之间的信息和数据都被屏蔽，既不流动也不公开，大量有价值的信息被闲置，信息资源浪费严重。在现有的征信机构中，只有金融机构之间联结为网络，建立了银行信贷登记咨询系统，由于和其他征信机构没有可联网操作的法律、法规，所以各自自成一体，相互独立，难以真正做到信息资源共享。
（三）“银行信贷登记咨询系统”影响范围狭小
以人民银行为中心的银行信贷登记咨询系统由于实际操作中存在的诸多缺陷，致使该系统访问率仍处于较低水平。该系统收集的借款人企业的信息中仅有客户办理信贷业务时的信息，供金融机构查询，缺乏诸如工商、税务、法院等其他方面的信息，无法形成企业完整的资信报告。这一方面造成了信用信息资源浪费，另一方面企事业单位和各类信用中介机构，因缺乏信用资料，很难开展信用管理和相关服务。个人信用目前还没有纳入银行信贷登记咨询系统，金融机构无法通过该系统及时了解个人客户全面的资信情况，个人信贷征信数据的缺失导致了商业银行和居民之间信息的不对称，各金融机构对个人借款人进行信贷评估时，难以全面获知和确认个人信用记录以及相关证明的真实性，这就加大了个人客户的信贷风险和借款难度，制约了我国个人银行业务的发展，再加上目前私营经济发展很快，一些私营企业主往往以个人名义和银行发生业务，领导者个人信誉的好坏很大程度上左右了整个企业的信用程度，而这方面我们的信用记录很不健全，这就造成了一些金融机构投放到一些民营企业的贷款风险较高，金融机构也不愿意把资金投到中小企业中去，人民银行在引导信贷资金投向方面缺乏相关的证据资料。
（四）征信市场管理及监管体制不健全
目前，包括资信评估公司、信用担保公司、信用咨询公司等社会信用中介机构的属性不明，也没有相应的管理办法和规定来明确其“是什么、做什么、怎么做、谁来管、怎么管”的问题，造成各类信用中介机构性质不清、归属不明，进而导致多头监管与无人监管的状况并存。如某市有14家中介机构，有的归政府或民政局管理，有的归行业协会管理，有的是股份制性质，有的是独立法人，没有一个统一的机构来管理。征信数据及其处理结果在某种程度上非常敏感，因此不论哪一国政府对此都要进行监管，但各国的监管框架有很大的区别，从国际上看，主要分为两类：一类是以中央银行为监管主体；另一类是以完善的法律法规为基础，多个部门共同监管。我国的征信业的发展只有十几年的历史，与西方发达国家相比尚有很大的差距。
(五)失信惩戒力度较小
改革开放以来，我国经济社会发展举世瞩目，但同时市场经济秩序和社会信用问题却一直没有很好解决。根据国家工商行政管理局的一项统计，在我国市场上发生的交易中，约有30%的交易是以合同形式进行的。近年来，每年产生的经济合同约在40亿份左右，只有20亿份合同能够按规定履行，我国每年因逃债而造成授信方的直接经济损失达1800亿元，由于合同欺诈行为造成的直接经济损失约55亿元。另据农工民主党重庆市委的“信用重庆”专题问卷调查显示：有97.0%的被调查者认为在业务往来或与人打交道时需小心提防。调查.结果还显示：只有10.4%的被调查者认为在当今社会“做老实人、说老实话”完全可行，认为绝对行不通的达19.5%，估计可行的占58.9%，其余的表示不清楚。如果把估计可行算作是对此怀疑的话，那么就有近九成的被调查者是怀疑或否定其可行性的。这一方面说明社会公众的自我保护意识很强，另一方面也说明目前公众相互不信任的普遍性和社会信用方面存在问题的严重性。由此可见，当前社会失信行为非常普遍，后果已非常严重。现在社会上之所以有很多失信行为，一个重要原因是失信者没有受到及时、严厉的惩罚，失信的道德、法律和经济成本太低。而严格失信惩戒就可以一方面使市场失信行为大大减少，另一方面使社会征信体系的作用得到充分发挥，促进征信业的快速发展。
三、开展征信体系建设的建议
（一） 修改法律、法规，完善征信体系建设基础
虽然国务院对人民银行的“三定”方案赋予了“管理信贷征信业，促进建立社会信用体系”的职能，但是在《人民银行法》中并未体现，建议在适当的时机再次修改《中国人民银行法》，将信贷征信管理职能写入法律，直接以法律的授权形式授权中国人民银行管理信贷征信业职能，进一步明确中国人民银行在履行信贷征信管理职能的法律地位，提高中国人民银行履行管理信贷征信管理职能的权威性。参考、引进国际经验，借鉴上海、深圳、宁波等地征信体系建设的成功做法，加快征信法制建设，完善有关征信的规章制度，尽快出台适用于我国的征信管理条例。改变目前社会信用体系法律基础薄弱的状况，使征信业的发展有法可依。
1、我国迫切需要建立的几部重要信用法规
参照国际经验并结合我国具体国情，必须尽快建立下述五项信用法规，按起草顺序依次是:《政府公共信用信息开放条例》、《企业征信管理办法》、《个人征信管理办法》、《征信行业发展促进法》和《公平债务催收法》。其主要内容如下:
（1）《政府公共信用信息开放条例》主要界定政府和公共部门开放征信数据的内容和程序。
（2）《企业征信管理办法》规范企业征信信息和企业征信机构的监督管理办法。
（3）《个人征信管理办法》规范个人征信信息和个人征信机构的监督管理办法。
（4）《信行业发展促进法》扶持、规范征信机构的发展，普及征信服务。
（5）《公平债务催收法》规范商账追收行为，完善企业信用管理功能。
鉴于新建立的信用法规与原有的法律可能会有一定的冲突，应专门研究《合同法》、《商业银行法》、《企业破产法》、《担保法》、《档案法》、《保密法》、《统计法》《民法通则》《公司法》、《民事诉讼法》、《刑法》等与信用法律的相容性，修改或重新解释其条款。
2、近期可考虑制订的几项市场流通领域信用管理规章
由于一方面社会信用体系和相关法规建设是一个循序渐进、不断完善的过程，通常需要数年时间；另一方面也不可能一下子制订出一套成熟完善的信用法规，即使能参照国际经验制订出一套比较先进的信用法规，也不一定适合我国国情。但是，现在市场流通领域存在的失信问题必须尽快得到有效扼制，经济秩序必须尽快得到改善和规范。美国和欧洲信用法律建设的进程都是先在市场流通和金融领域制订一些级别较低的信用规章，然后在执行过程中不断修改，最终成为比较完善的法律，融入国家信用体系法律框架。鉴于我国的现状，我认为可以先在市场流通领域出台一些信用管理的规章。这样既可以缩短立法过程，解决当前市场流通领域信用管理法律空白的紧迫之需，避免因长期不能完成信用立法工作而给市场经济带来不良影响，又能承上启下，为下一步建立更高层次的信用法规提供经验、奠定基础。为此，建议我国根据市场流通领域的特点和需求，先行制订几项级别较低，颁布程序相对简单的信用管理规章。近期可考虑制订如下信用管理规章：
（1）《企业信用信息管理办法》。该办法规定流通企业信用信息采集的内容、方式、采集机构、管理部门、信息查询者的方式、信息保密等。
（2）《企业信用评估管理办法》。确立统一的评价体系、认证标准；建立信用标识制度，确定认证标识；监督管理数据更新方式和周期。流通企业信用评估制度必须在流通企业信用信息开放制度建立后方可实施。
（3）《建立企业信用管理制度指导意见》。要建立一个规范有序市场流通秩序，除了外部的信用体系和相关法治环境外，市场主体的信用风险意识和防范能力是非常重要的。该指导意见可根据我国企业特点，参照西方企业信用管理制度，指导企业建立科学的信用管理制度，从而降低和避免市场信用风险，提高市场竞争能力。
（4）《不良信用信息披露办法》。该办法对如何收集、披露市场主体不良信用记录、信息内容、公布方式、公布机构、查询要求、资料保存时间等做出明确规定，逐步建立起失信惩罚机制。
（5）《商账追收试点管理办法》。该管理办法规定商账追收机构试点范围、收账机构资质标准、行为规范、管理部门、惩罚措施等内容。
（二） 依靠政府支持，建立征信管理体系
目前，由于我国市场经济刚刚发展起来，传统体制的弊端还在很多方面没有被清除掉，特别是在近年来贫富分化越来越严重的情况下，某些人各种形式逃废国家、集体和别人的债务，套取国家和集体的资金，形成了不拿白不拿、不骗白不骗的意识，造成了社会价值的混乱，严重影响了青少年的成长和金融业的发展。因此，国家要加强宣传协调，通过广播、电视、报纸、网络等媒体对征信知识开展广泛的宣传，为征信工作的开展创造良好的舆论氛围，不断向社会发布社会各单位甚至个人的信用信息，促进全社会信用意识的建立。
我国的政府部门在各方面的制度建设中都起着核心和样板的作用，征信制度的建立、征信行业的发展也不例外，要转变政府职能，规范政府行为，提高政府信任度，发挥政府在治理诚信缺失中的主导作用。工商、海关、财政、税务等部门中，都不同程度的掌握着企业的资信状况，只有依靠政府将各部门掌握的企业相关数据通过一定的形式向社会公布，才能使企业的有关信息来源比较可靠，资料比较全面。同时，通过政府对征信服务业进行管理，包括市场准入管理、从业人员执业资格认定、执业规则的执行等内容。这包括两方面的任务：一是政府自身的诚信建设，要建立法制政府、廉政政府、高效政府和诚信政府。二是通过政府的主要作用治理企业和个人失信行为，提高社会信用度，使诚信、守信成为社会风气和行为规范。在这方面，人民银行作为维护系统性金融稳定和宏观经济管理的部门，要站在宏观经济全局，利用能掌握大量经济金融资料的优势，在充分调查的基础上进行深入分析研究评估，提出经济金融和谐发展的对策和措施，要把促进改善金融生态环境作为为经济发展服务的一项重要内容。
（三） 完善信贷登记咨询系统，充分发挥系统平台优势
首先，要求各商业银行对发生的信贷业务数据要及时录入，保证信贷数据的真实性。其次，在现行系统中。增加企业法人的资信状况，对同一个法人注册的几个企业，在按法人查找时，就能一目了然。三是借鉴外汇管理局和海关联网查询的方法，在一个地区，可以试行银行信贷登记系统与工商企业登记系统、税务部门的纳税系统进行联网，得到的企业信息会更全面、更准确。这样，各个系统的查询功能通加完善，可以收到一举三得的效果。人民银行可以充分利用信贷征信系统覆盖全国、联网通用的优势，深化信贷登记咨询系统本身的应用功能，在信贷登记咨询系统上建立金融公共网络信息平台，定期公布国家产业政策导向、国家重点建设项目资金需求信息和恶意逃废金融债务企业名单，以丰富人民银行窗口指导工作平台，维护金融债权安全。一是加强信贷行业结构数据分析。在间接融资占据融资主体的情况下，信贷行业结构分析能够为基层人民银行分析经济走势发挥基准信息作用，提高货币信贷政策执行上的前瞻性。二是加强区域经济结构分析。实现区域的统筹发展是科学发展观的基本要求，由于资源禀赋的不同，不同区域产业比较优势不同，发展速度不同，区域资金流动情况也各不相同。信贷的区域结构分析能够提供区域间资金流入流出数据，为区域经济金融发展的状况和趋势提供数据，并对人民银行结构性宏观调控提供依据。三是开展金融风险评估的补充分析工作，为做好金融稳定工作创造条件。金融风险的根本原因是企业财务风险，其体现为金融结构的流动性风险和贷款风险。从理论上讲，企业财务风险最终到金融风险的形成存在时滞。因此，做好企业财务风险分析是对金融风险评估的必要补充。由于信贷登记咨询系统记录了所有贷款企业的财务信息，通过对贷款企业财务状况分析，能够及时掌握企业风险状况和经济效益情况，进而对区域金融风险实现超前预测。四是以信贷征信系统为基石，推动征信市场发展。作为信贷征信系统的建设者和信贷征信市场的管理者，人民银行当前的一项重要工作任务，就是要加快制定信贷征信数据开放的相关法规准则，明确具体的收费标准和查询条件，制定并公布征信市场的准入条件和管理办法，尽快推动形成征信市场，发挥信贷登记咨询系统的征信功能。
（四） 培育权威性评级机构，加强征信监管
随着我国金融市场的发展和一系列支持措施的出台，信用评级即将进入高速发展期。但目前全国都存在信用评级机构规模小、人员素质差、评级质量低的问题，如果不能尽快得到解决，中国的信用评级市场有可能被跨国公司占领。因此，培育具有较强市场公信力的权威性评级机构已成为评级业发展的当务之急。要按照循序渐进、赛马而不选马、扶而不保护的思路，推动少数评级机构通过有序的市场竞争逐步提高评级质量，实现兼并重组，做大做强，提高市场声誉，并实现全国运营，成为具有自己优势的中国的“穆迪”或“标准普尔” 。与金融业一样，征信业也具有高度的外部性，因此，有必要对其实行特许经营制，建立市场准入、退出机制，切实做到“梳两头、活中间”。征信市场的发展离不开有效的监管，政府监管是实施征信法规的重要保障。特别是现阶段有关法律、法规不健全，社会诚信环境有待发展的情况下，为维护信用交易双方的合法权益，规范征信机构的行为，维护征信市场的正常秩序，有必要加强政府对征信市场的监管，随着征信法规和市场的完善，逐步向政府监管和行业自律相结合的方向发展。
（五）建立完善惩戒机制，严格失信惩戒力度。
惩戒机制的建立和完善是征信行业发展的重要保障。征信体系建设中重要的一个环节就是建立惩戒机制，根据欧美等发达国家的实践经验，依法设置的惩戒机制能够杜绝大多数商业欺诈和不良动机的投机行为，让遵纪守法的企业能够得到保护和发展，而将不守信用的企业从市场中摒弃，并根据其情节严重程度，在一定的时段内，阻止它们再度进入市场。建立和完善失信惩治机制，需各部门相互协调，整顿和规范市场经济秩序，对严重失信的行为要联合惩治。如企业借改制逃废债，各有关单位要采取法律、经济、行政、社会等综合惩治措施，依法曝光或给予行政处罚、经济制裁，直至追究法律责任。同时，建立公民和企事业单位守信用的激励和约束机制，给予信用等级高的企业和个人较高的银行信用额度、更优惠的贷款利率和更为便捷的结算服务，给守信企业和个人开辟一条绿色通道，对偷逃税款、恶意违约、拖欠债务、商业欺诈和假冒伪劣等行为，各部门可联合制裁，形成“一时失信、时时受制”的制约体系，使诚实守信逐步成为市场规范和社会行为规范。
（六）倡导社会信用观念，营造良好社会信用环境
“无信不立”，社会是市场经济的主体，加强信用和信用制度的宣传教育，倡导市场主体的信用观念和信用意识，这是发展征信业的基础性条件。企业不讲信用，整个社会不可能建立起一套完善的信用体系，因此，必须采取有效的措施，运用多种形式，大力宣传普及信用知识，在全体公民中牢固树立诚实守信的价值观念，在各类企事业单位中创立良好的信用文化，在全社会中形成崇尚诚信的良好氛围。公民、企业、各种组织特别是政府的信用观念，是决定一个国家能否建立起适应市场经济体制和WTO规则要求的社会征信体系的基础和前提，因此，当前必须大力倡导信用观念.加强社会信用教育。这方面也必须从娃娃抓起，而且全社会成年人特别是各级公务员必须首先“从我做起”，必须把讲信用作为每一个人最起码的和最低的社会道德底线，把信用观念作为一个道德价值，作为一个商品价值，或者资本阶值来看待：倡导信用观念、加强社会信用教育我们还任重道远。
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