摘要:我国个人信用征信制度建设缺乏基础和统一规划,也没有完善的评价制度。建立我国个人征信制度应充分发挥政府部门和市场的调控作用,积极推进各项社会制度改革,培育和强化全民信用意识,借鉴国外先进经验,结合我国实情,建立科学的法律体系和评估标准。
　　个人信用征信制度,是指在对个人信用信息的收集、利用、提供、维护和管理活动中所必须遵循的规范或准则(1)。个人征信服务的最基本功能是调查和评价他人的信用,使授信方的风险降至最低,同时通过对申请人信用状况的评价塑造完善的个人信用,推动个人信用事业的发展。个人信用征信制度的建立,不仅有利于规范征信活动,避免和降低信用风险,维护市场经济秩序,促进金融业的发展,而且有利于提高政府工作效率,预防违法犯罪,维护社会稳定。
　　西方发达国家征信工作已有100多年的历史,而我国个人信用征信工作起步较晚,虽然经过几年的发展积累了一定经验,但征信制度建设仍处于初始阶段,有很多问题亟待解决。
　　
　　一、个人信用征信制度建设存在的问题
　　(一)建立个人信用征信制度的外部基础缺乏,制约了个人信用征信制度建设的发展。
　　1、经济发展水平和个人信用利用程度低。我国个人信用消费仅在大中城市有所发展,相当部分的中小城市个人信用消费能力还不强,广大农村地区更是无从谈起。根据国外的经验,当人均GDP超过3000美元时,个人信用消费的巨大潜力才会被发掘出来(2)。2002年我国GDP刚刚超过10000亿元,人均不足8000元人民币,远远低于该标准线。目前,除了东部沿海城市和中、西部部分省会城市经济较发达外,我国大多地区经济水平较落后,尚不具备大范围发展个人信用的经济条件。
　　我国是高储蓄率的国家,储蓄率高达39%(3),城乡居民储蓄存款余额已超过8万亿元,并且个人还持有相当数量的国库券、债券、股票等金融资产,这些都是重要的个人信用资源。理论上说,8万多亿元的个人信用资产足以产生巨大的个人信贷需求,促进消费信贷的增长,而当前的实际情况是,我国个人贷款占银行贷款总额的比例约为2%-3%,在个人信贷业务发展较好的上海也仅有10%,远远低于西方发达国家30%的比例(4)。庞大的个人信用资源被长期闲置,很大程度上限制了个人信用征信制度的建设发展。
　　2、法律支持缺乏。信用管理体系运转良好和市场信用交易健康增长的国家通常被称为"征信国家"。在征信国家或地区,都有较完善的信用管理相关法律。美国在20世纪60年代末期至80年代期间就制定和完善了一系列与信用管理相关的法律,如《公平报告法》、《平等机会法》等,目标都直接集中在规范授信、公平授信和保护个人隐私权方面。我国属非征信国家,尚未建立个人信用登记制度。目前,我国除了以《商业银行法》、《贷款通则》、《担保法》、《储蓄存款管理条理》等法律规章来规范银行业务和个人信用外,缺乏规范个人征信信息采集、使用及个人破产等方面的法律。如评价个人信用要征集包括个人收入、家庭财产、婚姻状况等信息,个人"隐私"如何保护;个人信用恶化,银行能否向法院起诉强制个人破产还贷;资信机构向银行提供虚假信息,给银行造成损失如何赔偿等等,这一系列问题都需要有明确的法律规范。
　　3、个人信用资料不全。目前我国居民能够提供的个人信用文件主要有居民身份证、户籍证明、人事档案和个人财产证明(如存款凭证、实物财产和其他个人财产证明等)。前三种文件仅能说明个人的自然状况,第四种虽然与经济有关,但它仅提供了某一时点个人存款余额和实物资产情况,并不反映个人收入多少、来源及可靠性,也不反映个人债权、债务状况及守信状况。由于我国尚未建立起个人财产申报制度和个人基本帐户制度,个人收支和债权债务没有完整系统的记录,个人信用评价的基础数据资料十分缺乏。
　　4、传统观念影响。受传统观念影响,我国居民"量人为出"的消费习惯根深蒂固。尽管在一些大中城市,人们的消费观念正在发生变化,一部分人已突破了"零信用"记录,但大多数人仍然对个人贷款持谨慎态度。传统文化一定程度上制约了现代信用文化的发展。
　　(二)个人信用联合征信制度建设试点工作进展缓慢,缺乏全国统一发展规划。
　　2000年2月,中国人民银行上海分行和上海市信息办联合印发《上海市个人信用联合征信的试点办法》,开始个人信用联合征信的试点工作。随后,广州、深圳、昆明等一些经济较发达的城市也开始了个人联合征信试点。经过两年时间探索,各试点城市都取得了一定成绩,但从整体来看,仍存在着进展缓慢、经营困难、征信客户群体偏小等问题。以上海为例,个人联合征信工作存在着四个方面的问题:一是管理体制尚未理顺,运转困难。人民银行上海市分行和上海市信息办是上海资信有限公司的主管部门,董事会由上海市信息投资股份有限公司、上海市信息中心等四家投资商组成,理事会由上海市15家商业银行和上海市移动、联通等会员组成。人民银行和信息办关注的是征信活动的社会效益,投资商关注的是投资效益,追求利润最大化,理事会成员则更关注所提供信息的安全性,保证商业机密不泄露。由于各主体的利益和目标导向不同,资信公司运作难度较大,曾出现过商业银行不信任资信公司,以保护商业机密为由拒绝向资信公司提供客户信息的问题。二是经营亏损。资料披露,2000年和2001年度上海资信有限公司都发生巨额亏损(5),给公司继续经营带来困难。亏损的直接原因在于商业银行对个人资信报告需求减少,导致资信公司收入减少,收支难以平衡。三是资信报告质量有缺陷,使用率低。2002年个人联合征信系统汇集了80余万笔个人贷款和150万张准贷记卡以及240万条移动用户的个人信用信息(6)。由于上海资信公司仅完成银行、电信和公用事业收费单位的数据征集,缺乏法院,公安、工商、税务和保险业等的个人资信资料,征信数据不完整,导致出具的个人资信报告质量存在缺陷。从经营成本和风险防范考虑,商业银行并不敢完全根据个人资信报告发放信用贷款,而是更多地采取抵押、质押或第三方保证方式发放贷款,减少了个人资信报告的使用量,征信数据利用率低。四是受地域限制,无法与其他城市形成形成网络,个人信用报告无法跨区域使用,个人信用的流动性被严格限制,征信制度未真正发挥作用。
   就全国而言,阻碍个人信用征信制度建设并亟待解决的问题是缺乏明确的国家信用管理机构和统一发展规划。上海和其他试点城市的联合征信工作已有近两年时间,但并未形成足够的影响力,联合征信制度建设的全国发展规划也未见披露,百姓对个人征信所知甚少,征信工作也缺乏具体的政策指导。
　　(三)缺乏统一、科学的个人信用评价制度。
　　我国个人消费信贷起步晚,个人信用评价主要集中在商业银行,一般根据申请人年龄、职业、收入和家庭成员状况等来判断贷与不贷。近年来,一些商业银行制定了个人信用评定办法,如建设银行制定的《个人消费贷款客户信用评定办法(试行)》、《个人消费贷款信用积分办法(试行)》等,个人信用评价制度有较大发展。但个人信用评价仍存在一些问题,主要表现为:各商业银行信用评价办法自成体系,核心指标和指标权重不同,导致评估结果大相径庭,可比性不强;评价指标体系设计过于注重个人职业、收入、家庭财产等现实资料,对个人未来的发展潜力很少考虑或根本未考虑;信用评价中过分看重抵押、担保,忽视借款人自身还款能力;未将个人储蓄帐户、信用卡帐户和个人贷款业务的信息综合使用,无法动态地、全面地反映个人信用状况等等。
　　
　　二、关于建立我国个人信用征信制度的建议
　　(一)重视和发挥政府部门作用,运用市场机制积极引导、推动个人信用管理机构和服务中介机构建设。
　　建立一个设置科学、机制灵活、管理规范的个人信用管理机构是推动个人信用征信制度建设的首要任务。当前,我国尚处于经济转型时期,市场经济发育状况和社会信用状况都不是很理想,单独依靠市场的力量来推动个人信用制度建设是行不通的,必须重视和依靠政府支持,发挥政府在制定政策、创造环境和监督管理方面的优势,推动个人信用征信制度建设的快速发展。因此,有必要设立国家信用管理局和信用管理行业协会。信用管理局作为全国信用征信管理机构,负责制定行业的法律、法规,管理国家信用市场,包括企业信用和个人信用市场。其主要职责是:促进数据开放,推动区域性征信数据网络互连互通,推动民间行业协会建设;审查从业人员和中介机构资格,协助立法机关建立失信约束和制裁机制,促进和监督征信行业的规范发展。信用管理行业协会作为民间行业协会,主要职责是:建立行业自律规范,约束从业人员和信用中介机构行为,制定信用评级技术方法和评价标准。
　　个人信用服务中介机构是征信活动的经营主体,组建个人信用服务机构应遵循市场原则,发挥市场竞争的作用,避免用政府行为代替市场规则。国际上,个人信用中介机构的设立通常有三种模式:以欧洲国家为主要代表的是政府和中央银行为主导的模式;政府通过建立公共征信机构,强制性要求企业和个人向征信机构提供数据。以日本为代表的是会员制模式;由会员单位共同出资组建征信机构,只有会员才能享受信息机构提供的信息。以美国为代表的是市场模式,它完全依靠市场机制,靠行业自我管理运作,政府仅负责提供立法支持和监管。借鉴西方经验,我国宜采取以会员制为核心、以股份公司为经营主体的模式来组建个人信息服务机构。由于我国经济发展不平衡,区域差别较大,个人信用服务机构的建立不能一哄而上,而应采取渐进式策略逐步扩大推广:第一步,在政府指导下,运用市场竞争机制,在有条件的地区组建区域性服务机构,探索适合本地区个人征信制度建设的路子,积累经验打好基础;第二步,按照市场为主政府为辅的原则,推动征信机构之间的联合、兼并,实现不同区域间征信业务的相互渗透,扩大征信区域,逐步建立全国性的个人信用服务机构和征信网络。
　　(二)尽快建立和完善与个人信用征信制度相关的法律。
　　我国应尽快建立一套与个人征信相关的法律,为个人征信制度建设创造一个良好的法律环境。
　　1、重视对个人隐私权的保护。借鉴美国的《公平信用报告法》等,制定类似的法律,全面保护个人隐私权。该法律应包括以下内容:(1)保护被征信者的知情权,即征信必须取得被征信者同意;(2)合法性,即征信必须符合法定程序,以合法手段取得;(3)客观性和时效性,即信息的收集应以事实为基础,进行客观、公正的描述;被征信者有权消除错误的、过时的信息,保证信息的准确性和时效性;(4)保密性,即信息服务对象必须是根据法定的或约定的事由使用信息资料,不得随意向第三者泄密;(5)对征信中侵害个人隐私的行为进行追究和惩处。
　　2、完善商业银行法律体系。首先,修改、完善《商业银行法》和《储蓄存款管理条理》等法律、法规。现行的《商业银行法》和《储蓄存款管理条理》都规定商业银行有义务保护个人的信贷和储蓄存款信息,不得随意对外泄露客户资信信息,限制了征信数据的取得和使用,已不适应征信制度建设需要,阻碍了征信制度的建立和发展。修改后的《商业银行法》和《储蓄存款管理条理》应明确商业银行数据开放范围、提供方式、使用及传播限制等内容,为开展联合征信提供法律保障。其次,制定《商业银行贷款法》,对商业银行贷款条件、程序、贷后管理、清收做出规定,建立对恶意欺诈和非法侵占银行资产等不良行为的惩处制度。
3、制定《个人信用征信管理条例》,规范征信活动。该条例是界定征信数据开放范围和规范行业管理的法律,其内容应主要包括个人信用征信范围、征信机构征集信息应遵循的原则、个人信息主体的权利、个人信用报告的公开、征信信息的准确性和时效性、个人征信信息的泄露及惩处、征信行业管理、法律责任等等。
　　(三)建立统一、科学的个人信用评价制度。
　　西方发达国家个人信用评估多采用信用模型分析方法,将个人信息资料折算成信用分,根据信用分高低进行决策。如美国三大信用局都使用的"FICO"信用分就是利用FIC0信用模型计算的消费者总得分。在FICO信用评分中使用的资料主要有五类,按重要程度依次为:(1)个人破产记录、扣押抵押品、拖欠债务、迟付借款,(2)未偿还债务,(3)信用历史的长短,(4)一年来新贷款申请的查询次数,(5)使用的信贷类型等。建立我国个人信用评估系统,既要注意借鉴国外经验,充分利用已有的较成熟的个人信用评估模型,如Altman的Z-Score模型、FairIsaac的FICO模型等,又要注意结合国情。各种信用模型的科学性是统计分析意义上的,基础在于样本数据。由于各国经济文化差异,必然导致样本数据的差异。因此,要结合我国国情,注重对个人信用信息的积累,建立样本数据库,以此为基础进行分析,建立起科学的、适合国情的评分模型。
　　(四)尽快改革与个人征信制度相关的社会经济制度。
　　个人信用信息分布广泛,分别掌握在银行、公安、法院、公共事业部门、税务等部门手中。因此,个人征信制度的建立需要有关部门的配合,需要对有关社会经济制度进行配套改革。如改革个人身份证和户口簿制度,建立智能型身份证;改革人事档案管理,变静态记录为动态反映;进一步完善存款实名制,实现全国银行间联网,实现信息共享;建立个人财产申报制度和个人基本帐户制度,推行个人支票等新型结算工具,完善个人债权务管理等。社会经济制度改革是推动个人征信制度发展的强有力保障。
　　(五)立足全民,培育良好的诚实守信社会风尚。
　　个人信用征信工作是一项社会性的系统工程,需要全民的参与首先,要做好信用知识普及工作,加强全民道德教育,向社会大众宣传、普及信用知识其次,要注重个人信用的培育。良好的个人信用是一种经济资源,在欧美一些发达国家,信用已经成为一个人在生活中的"第二身份证"。个人信用的培育重在日积月累。日常生活中将不用的钱及时存入银行、使用银行卡刷卡消费、按时归还贷款、避免信用卡恶意透支、按时交纳各种税费等等,都有利于提高自己的信用评分,有利于个人信用的培育。
　　(六)加强行业监管和行业自律,提高服务质量。
　　首先,应加强行业监督,规范信用服务机构行为。强化监管和行业自律的关键是建立信用服务机构的业务规范,建立诚实、守信的行业规则。政府部门和行业协会应发挥指导监督作用,加强规章制度建设,严惩违规,解决好中介服务机构自身的信用问题。其次,应加强行业自律,提高服务质量。信用服务机构是为信用交易提供中介服务的,个人资信报告质量直接影响着报告使用者的决策质量。如果信用服务机构提供的是虚假的资信报告,将给使用者带来极大的风险,甚至造成损失。因此,信用服务中介机构进行信用评价必须遵循客观、公证、公平的原则,加强行业自律和职业道德建设,保证个人资信报告的真实、公平和有效。

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