一、中小企业的作用与资金困难

    (一)中小企业的作用。

    在现代经济中，无论是发达国家还是发展中国家，中小企业都是国民经济的重要组成部分，它们在国民经济增长中发挥着不可或缺的作用。由于中小企业在经营方式、经营机制上独具特性，所以它们在国民经济中的作用是大企业无法替代的。也就是说，中小企业在经济社会中有其独立存在的价值。这一点已越来越为人们所认识。

    通过对世界各国的考察，我们可以发现中小企业总是不断出现又不断被淘汰。在整个社会再生产过程中，成千上万的中小企业表现为不断新生和不断倒闭的优胜劣汰过程，它们为大企业配套，它们中间的少数也可能成长为大企业。特别是在新技术革命促成信息时代到来之后，在现代经济中企业规模的缩小、中小企业的增多以及中小企业在一国经济中发挥作用日益增大成为一种新近抬头的趋势。原因大致有两点：首先，随着市场交易费用的降低和人工费用的迅速提升，分工协作走向深入，社会产品供应链上各类合作伙伴的生产不断走向单一化和专业化，企业生产不再需要大量的不同种类的生产人员和庞大的管理队伍，企业规模缩小就成为一种必然。其次，随着信息技术的发展，互联网的普及，人们获取信息的能力越来越强、获取的信息量越来越大、获取信息的费用越来越低，传统的生产、交易行为逐渐被改变，靠扩大企业规模降低成本、增加收益以实现规模经济效益的时代开始渐渐远去，大量占地少、成本小、高级人才集中的中小企业显示了独特的优势。E—market(网上市场)是个典型的例子。尽管E—market并不十分普及，尤其在中国真正成功的例子尚不多，但它以其快捷、便利、不占地(只有一台服务器)、信息综合、延伸服务、规模小、管理成本低等优势已对传统交易方式形成了强烈的冲击。由于电子商务的信息平台投入很大，特别是中国广大的农村区域还远远落后于城市区域信息化的步伐，所以电子商务在一段时间内还显得难成大气候，但是一旦走出困难境地，这种以现代信息手段为依托，投入小、效益高、规模小、能量大的中小企业模式就会迅速发展起来，并给国民经济带来无法估量的变革效应。

    从世界范围内的历史经验和现实情况考察，我们可以对中小企业的作用作出如下几方面的归纳：

    1．中小企业是创造就业机会的主体。中小企业对社会就业的贡献明显高于大企业。单个大型企业虽然容纳的就业人员多，但其单位资本吸纳的就业人员少。因为大型企业多为资本密集型企业，在生产中机械设备可替代大量的人工。即便在大型企业规模扩大的过程中也是资本增加量大而就业人员增加量小。中小企业则不同，从传统的中小企业看，大部分中小企业为劳动密集型企业，其单位投人吸纳的就业人员较多。有数据显示，在中国大型企业创造一个就业岗位需要投入资本22万元，中型企业创造一个就业岗位需投入12万元，小型企业创造一个就业岗位只需投入8万元。加之中小企业数量大，因而大量的中小企业为社会提供了60％以上的就业机会。国外的情况与此相同，Birch(1979)在研究美国就业状况变动时发现，1969年至1979年，少于20人的小企业为社会提供的新就业机会占全部新增就业机会的66％。中国改革开放二十多年来，中小企业蓬勃发展，统计显示，目前中国中小企业已经超过800万家，占全国企业总数的99％。在过去十年中，70％以上的工业新增产值和75％的城镇就业机会是由中小企业创造的。中小企业以其占全部企业48．5％的资产创造了69．7％的就业岗位。虽然在GNP中，中小企业所占份额相对较低，但提供就业机会的比重在美国、日本、德国高达70％-80％。在传统的中小企业向管理密集型和知识密集型转变后，数量众多的中小企业仍然是创造就业机会的主要渠道。

    2．中小企业是中国经济增长的重要推动力。改革开放后，中国大地上中小企业(主要是非国有中小企业)如雨后春笋般涌现，尽管这些中小企业在开始阶段往往技术设备落后，但它们在不断竞争和优胜劣汰中，逐渐形成了一批优势企业和大企业，这些产生于中小企业的优势大企业日益成为经济增长的主要力量。如浙江省的飞跃缝纫机、钱江摩托车、杉杉服装、庄吉西服等。尤其是在一个地区一大批从事同一行业的优势企业形成了地区块状经济，如中国灯具之乡、中国袜业之乡等。这些中小企业及其形成的块状经济已成为地方经济的主体力量。从中国地方经济发展状况看，哪些地方中小企业发展好、发展快，哪些地方的经济增长就快。从全国看，我国经济增长最快的工业部门内，中小企业数量占总企业数量的95．4％；中小企业的工业总产出和总增加值占全国工业总产出和总增加值的58．7％和52．8％(1998年数据)。如此高的企业数量比重和如此高的工业产出比重说明中小企业的发展对我国经济增长具有举足轻重的作用。

    由于中小企业是地方经济增长的主要力量，所以，中小企业自然成为地方财政收入乃至国家财政收入的重要来源。随着中小企业的发展壮大，中小企业为政府创造的税收收入在政府财政收入中占的比例越来越大。目前，中小企业创造的工商税税收收入已占国家工商税收收入的43％以上。此外，由于中小企业为社会提供了大量的就业机会，吸纳了大量的失业人员，因而为政府减少了大量社会保障支出，尤其是失业保险金。

    3．中小企业是制度创新的生力军。中国的中小企业主要包括计划经济时代有所发展的集体所有制中小企业和改革开放以来蓬勃发展的乡镇中小企业和民营中小企业。在近年间，中小企业尤指规模小、处于创业阶段和成长阶段的民营企业。这些企业经营机制灵活、跟随市场、洞察市场的能力强，尽管有些企业在起步阶段技术含量不高，但它们具有很强的向高科技领域转化的热情。由于盘子小、经营机制灵活，引入优胜劣汰机制比较彻底，在市场变化中转向快、适应性强，具有很强的生命力，它们的发展，不仅有经济增长方面的贡献，更有机制创新、体制变革方面的贡献。传统体制是阻碍中国企业发展的重要因素。多年计划经济在大企业中形成的组织机构模式、管理模式和营运模式都使大型国有企业在短时期内难以较好适应市场经济的要求。中小企业在这方面却独具优势，因为一方面新建的民营中小企业没有历史包袱，在新形势下可自主地按照市场经济的要求确立新型的组织结构、经营模式，在起步之初在管理和经营上就形成了和国际市场经济的接轨。这种制度创新为中国市场经济注入了活力，使之成为在中国建立市场经济体制的微观基础。另一方面，原有的集体和乡镇中小企业在进入市场后失去了原来的行政依靠，必须凭借自身的力量在市场中谋生存，主动地谋求制度创新，以适应市场的需求。尽管这种改革仍是痛苦的，但与大企业相比，它们的改革震动小、涉及面窄、历时短、成功率高。我国中小企业在市场中的发展、壮大，为传统体制变革提供了突破口和试验田，通过其中的多方面探索，推动了全面的改革和机制转变、制度创新。

    4．中小企业是技术创新的活跃因素和重要主体。首先，中小企业有很强的技术创新意识。从手工业到大机器生产，市场经济中技术创新始终是利润产生的源泉。大企业由于本身在市场上具有一定程度的垄断地位，商品销售较顺畅，同时大企业技术创新引起的投入和相应变更成本较高，所以，他们往往在市场上更追求稳定而不是技术创新。中小企业没有规模和垄断优势，他们最好的赚取利润的途径就是实行技术创新，推出技术创新的产品而“出清”。所以，中小企业技术创新意识很强。其次，在知识经济时代，中小企业的风险投资成为高科技成果和促使高科技成果产业化的重要途径。中小企业科技创新的热情会促使尚停留在大学或科研所实验室的科技成果及时转化为生产力。中小企业是技术创新的主体在国外的经济考察中比较明显。根据Acs，Z．J．和Audretsch，D．B．1990对美国1982年15个创新最多的行业和企业规模的研究报告看出，在传统行业如办公设备、制药、工业机械等行业中，大型企业创新成果较多，但在先进的、技术进步较快的行业如电子计算机、自动控制仪器、塑料制品等行业中小企业的创新具有绝对优势。美国商务部提供的一个基本数据是：近年美国55％以上的创新成果是由小企业完成的。

    5．中小企业是民间投资的重要载体。一国市场经济实力的大小主要不在于政府投资的多少，而在于民间投资的能力和数量。只有民间投资能力增强、投资范围扩大、投资数量增加，国民经济才从根本上具有增长的实力。我国过去民间投资很少，改革开放后，乡镇企业、民营企业虽有较大发展，但还受到很多限制，如行业准入。1998年以来国家实行积极财政政策，扩大政府投资实行反周期宏观调控，政策目标已确定为鼓励民间投资增加。因为民间资本分散，难以迅速形成大规模的企业，所以民间投资在初始阶段均为中小企业，鼓励民间投资就要鼓励民间投资的载体——中小企业的充分发展。

    6．中小企业是扩大国际贸易的推动器。在世界范围内，中小企业出口在国际贸易中所占份额比一般人们想像的大，中国更是如此。中国出口商品主要是手工制品、农副产品和轻工业产品。这些产品的生产和加工者主要为中小企业。中小企业的发展和壮大直接关系着扩大中国的对外贸易总量，增强中国的出口创汇能力，是不可忽视的国际贸易推动器。

    (二)中小企业的资金困难。

    虽然中小企业在国民经济中的地位十分重要，对国民经济发展的作用不可忽视，但中小企业在经营发展中普遍存在着较大的资金困难。资金短缺往往直接制约着中小企业的发展和作用的发挥。

    中小企业资金困难主要源于自身和外部环境两方面。

    从中小企业自身看，主要原因是企业实力和积累能力差。中小企业起步创业时期资金少，投资项目要么产品单一、工艺简单、产品科技含量低、附加值小，要么正处于科技成果产业化的初期，获利能力差，不能给企业积累提供足够的资金。而且不少中小企业在初创期间，一是企业主和企业雇佣人员经验不多或素质低下，没有较强的管理能力提高企业核心竞争力；二是没有足够的培训能力提高企业相关人员的市场营销能力；三是没有充分的信息提高企业供应链协同生产能力；这些欠缺使中小企业难以迅速提高自身生产经营能力和增强自身积累能力。

    从外部环境看，中小企业资金困难主要在于三个方面：

    1．我国经济转轨时期中小企业特别是非国有中小企业尚未充分获得国民待遇。这集中表现在行业准入、政府政策支持等方面。这些年虽然政府也在强调发展中小企业，但支持力度往往较弱，特别是支持方式往往不得法，尚不能有效缓解其资金困难。

    2．中小企业融资困难，主要是在投资、授信实体看来中小企业信誉度较低、融资风险高。对一般中小企业，外部金融机构、投资者不易了解企业经营的真实数据，并对企业经营情况及信誉没有把握，所以，不愿意投资或贷款。从经济全局运行状况看，中小企业违约率、倒闭率高。据有关部门估计，我国有近30％的私营中小企业在2年内消失，60％在4~5年内消失。国外的情况大致相同。有资料显示：在美国中小企业中，约有68％在第一个五年内倒闭，19％可存活6-10年，只有13％的寿命超过10年。如此高的倒闭率成为银行“惜贷”的重要原因，也是其他投资者不愿进入的重要原因。

    3．中小企业融资在我国现阶段还存在经济转轨过程中的特殊障碍。首先是法律障碍。中小企业融资对象不少属于风险投资，但风险投资者适用的法律、法规制度在我国严重缺位，现有许多法律和法规制度与风险投资存在着冲突和矛盾。如《合伙企业法》只允许自然人合伙办企业，使国际上通行的有限合伙制在我国缺乏法律制度上的安排。又如，在计划经济体制下我们将政府不能控制的金融行为视为非法行为，严禁民间的融资行为存在，所以中小企业经营者与民间投资者之间没有连结通道，改革以来虽然政府一再鼓励中小企业吸纳民间投资，但由于没有相配套的法律依据而举步维艰。其次是我国风险投资的退出机制尚未建立。可行的退出机制是风险投资的关键，国内创业板市场迟迟未建立，投资公司没法在退出机制中获得利益最大化。在我国目前宏观背景下，创业板创设初期的上市公司要求资本金规模大，同时经营良好，一般中小企业上市无望。即使创业板开通，在两三年内中小企业上创业板仍十分困难。而在海外创业板上市，要比国内上市更为繁琐和复杂。最后还要提到现阶段我国相当苛刻的担保制度和高额的抵押费用。担保和抵押是金融部门对中小企业贷款时的自我保护措施。现在担保机构在向中小企业提供担保时，几乎百分之百要求企业提供反担保，而反担保措施要么是有价证券，最好是国库券，要么是房地产，最好位于黄金地段。这样的要求一般的企业难以企及，特别是对正在创业时期，最需要资金支持的科技型企业更是如此。所以，担保制度虽已存在但大多数中小企业难以享受。抵押在借款人对中小企业经营没有足够的信息时，可以有效保护借款人的利益，但目前，中小企业普遍认为银行对抵押品的要求过于苛刻，在对不动产抵押品进行评估时收取的费用也偏高，使企业难以承受。

    二、中小企业信用担保的重要性

    鉴于中小企业在国民经济中的重要作用和它融资的困难，政府应该建立专门针对中小企业的信用担保制度和体系。这种制度和体系可以以国家产业和企业政策为导向，发挥财政杠杆功能，引导信贷资金和社会资金，积极支持中小企业，尤其是高科技中小企业的发展。中小企业信用担保体系具有双重属性，一方面它具有政策性，另一方面又具有商业性。但从总体上看，首先我们应该以“政策性融资体系的一个组成部分”来把握我国的信用担保业。

    我国国民经济发展基本的战略背景或战略规定是“三步走”的目标，改革开放的现代化过程可以高度浓缩为这样一个“三步走”。我们现在面临的基本任务是以跨世纪的今后50年左右的时间来达到这样的战略目标，所以，我国的发展明显带有一种赶超经济的性质。这种赶超经济性质由来已久，但是，在改革开放之后，我们找到了一条适合中国国情的道路来追求这种超常规的发展。我们所选择的道路就是通过改革开放，调整生产关系，在生产关系的调整中解放生产力，使市场作为资源配置的基础机制，同时又要加入适当的、积极的政府干预来助推，以求实现超常规的发展。这样一个发展路径，就规定了我国在可以预见的历史阶段内，金融的双轨制势所必然。我们不可能设想，只靠借鉴市场经济发达国家商业性金融的经验，就可以完成空前的经济体制模式和增长模式的“两个转变”。金融的双轨制，一条是市场轨，另一条是政策轨。市场轨基本的功能是锦上添花，哪个项目的直接效益高，哪个项目看得准可以产生明显的回报，商业性资金就会流向这个项目。它只做锦上添花的事，这一点无可厚非。政策轨所要解决的问题是雪中送炭。那些直接效益不够明显，但是对结构优化、增长后劲、提升整体综合效益有重要意义和作用的项目，或者是那些风险比较高、商业性金融望而却步，但国家的发展战略、地区发展战略却不能坐视不管，不能让它自生自灭的那些项目，比如现在人们经常讨论的高科技创业的投资、高风险投资，都应该得到政策性融资的支持。政府对中小企业的政策性融资支持可以有效扩大中小企业的融资渠道、引导中小企业投资方向，实现地区经济结构调整、增强中小企业技术创新能力、增强中小企业的经营实力，使那些符合市场经济要求的企业能够扩大规模，充分发挥其潜力，促进国民经济的发展。因此，一言以蔽之，中小企业信用担保的重要性，是由我国现代化发展战略的客观需要所决定的。同时，中小企业信用担保的重要性还可以得到普遍的国际经验的支持。

    三、财政持续介入中小企业信用担保运行体系的必要性

    公共财政是市场经济国家普遍采用的财政模式，是为市场经济运行和全社会提供公共服务的一种政府分配。在市场经济条件下，整个社会资源的配置通过两种不同的机制来实现，一是市场机制，在社会资源配置中起基础性作用；二是政府调控，它是以满足“社会公共需要”为目的的一种配置方式，要矫正和弥补“市场缺陷”，主要涉及公共产品的提供，外溢性、自然垄断、风险和不确定性的处置，社会再分配，宏观经济总量调控和赶超经济中的结构优化等等。“市场缺陷”是公共财政和国家干预存在的经济根源，而公共财政和国家干预活动的范围在不同的国家和不同的经济发展阶段是有所不同的。在成熟的市场经济国家虽然范围一般较小，但仍然包括对中小企业的政策倾斜支持。我国经济起飞和现代化过程中，中小企业的发展事关整个国民经济持续增长，也关乎社会就业及稳定，对宏观经济总量及产业结构优化作用巨大，应由政府重点关注和支持。中小企业信用担保，兼有“公共产品”和“私人产品”性质，但从其所产生的外部效应来看，公共性特征更明显，更带有根本性质。市场经济的重要特征是市场主体追求直接效益，而信用担保自身并不能提供较高的直接效益。由于其高风险、低收益，私人部门一般不愿介入或只是有限介入。同时宏观层面的法治环境、社会信用环境等等问题也是市场无法有效解决的问题，因此，只有政府介入才能启动和发展这项业务，而政府介入的规范形式，必然是财政的介入。财政持续介入中小企业信用担保体系十分必要。

    一般说来，发展中国家金融部门中市场机制不健全，主要表现为：一是在发展中国家的金融市场中，少数金融机构处于垄断支配地位，形成了一种默许的卡特尔，并获取超额利润，而与此相对应的成本则被转嫁给了提供资金来源的存款者或使用资金的企业。二是金融市场上资金需求者常常存在外部经济(或外部不经济)的情况。企业所需要的资金量从社会整体来看，不是大于就是小于社会理想水平。三是发展中国家企业的信息公开程度低，会计原则、法规法制不健全，缺乏作为金融交易前提的基本制度，从而使金融体系的资金分配面临着很大的难题。为了克服金融部门中市场机制的局限，发展中国家可采取的措施有：(1)为了克服垄断性的金融市场结构，设立政策金融机构，提高市场中的竞争程度；(2)在存在外部经济或不经济、企业资金需求过小的情况下，通常采用“补助金或征税”的方法来解决；(3)在信息不对称导致对中小企业部门资金供应过小时，将金融机构的信息收集工作交给“公共部门”来做(其成本也由公共部门负担)，或者由公共机关来分担投资风险。政策金融机构就是这种类型的机构。它与商业性金融机构相比具有一定的比较优势。因为政府机构通常与企业界和研究机构都有合作关系，往往比民间金融机构掌握更多的信息，而且政策金融机构有政府的支持，因而对民间金融机构的贷款流向和产业结构的调整有较好的引导作用。

    我们现在面临的基本任务是以今后50年左右的时间来达到“三步走”现代化战略目标，我国经济的发展明显带有一种赶超经济的性质。我们现在所选择的道路，就是通过改革开放，调整生产关系，在生产关系的调整中解放生产力，使市场作为资源配置的基础机制，同时运用积极的政府干预来助推，以求实现超常规的发展。在二十余年改革开放的基础上和在充分发挥市场机制作用的前提下，现阶段有必要进一步调动地方、部门、企业的积极性，由中央适当集中一定的资金力量，重新构造财政与金融相互配合、合理体现政府与市场、分权与集权辩证统一关系宏观经济调控体系。其中，政策性金融体系的建立和完善，是一个极其重要的组成部分，对于调整产业结构、消除“瓶颈”制约、促进中小企业和地区经济的均衡发展都有重大意义，也将是政府引导经济发展的主要政策工具之一。所以，我国在今后相当长的一段时期内都会存在商业性金融和政策性金融并驾齐驱的双轨制。这种双轨制在经济发展的不同阶段会有所差异，在市场经济的发展初期，政策金融所占比重应较大一些，随着市场经济逐渐发育成熟，市场力量增强，政府介入的程度可以相对减弱，政策金融也将逐步弱化。作为政策性金融组成部分的中小企业担保体系，目前仍处于初创阶段，它的职能和作用如优化经济结构、稳定社会、增加就业、促进经济发展等已逐步被认识，得到了中央、省、市三级政府的重视。从原则上说，对于政策性金融体系的建立健全和中小企业信用担保的发展，我国财政义不容辞，应使财政承担合理的、持续的介入中小企业信用担保运作体系的功能。这与公共财政框架的构建并行不悖。只有财政保持合理的持续介入，才能保证我国中小企业信用担保体系的顺利建立和健康发展。

    四、运用财政资金支持中小企业信用担保的探讨

    在明确财政介入中小企业信用担保的必要性的前提下，我们要探讨的就是财政如何介入、介入的方式和程度，以及在现有市场环境中如何构建财政资金运作机制等问题，主要有以下八个方面。

    1．明确担保的定位与财政的职能作用是财政资金支持的先决条件。中小企业的信用担保，无论从我们实施经济发展战略的需要上看，还是从经济体制转轨、建立公共财政框架的层面上看，都应有一个明确的定位，我们认为，这个定位就是：中小企业信用担保应作为政策性金融体系的组成部分，纳入“公共财政”范畴，是财政职能作用的一个具体体现。在明确这一定位的前提下，还需要强调，政府支持中小企业发展、支持高科技企业发展，必须有一个全套的政策体系，其中的政策组合必须全面考虑。从政府支持科技发展、产业升级的政策和从中小企业技术创新的角度来看，政府方面可以运用的政策工具相当广泛，如金融政策、财政(税收)政策，其他还有收入分配政策、信息政策、产业政策、科技政策等等。这些政策又可以分为几个大的类型，比如支持类型的、引导类型的、保护类型的、协调类型的，等等。在整个政策体系中，财政提供的担保，只是诸多可采用的手段、可组合的政策要素的一个方面。我们既不能忽视这样一个方面，但也不能对其发挥的作用估计过高。如果要使这样一个政策手段充分发挥作用的话，它必须是和其他的政策有效地组合在一起。因此，在明确担保的定位和财政相关职能的同时，应按照合理构建政策体系的要求来把握它。

    2．合理安排初始“启动资金”的提供，是发挥财政资金效益的关键。财政资金任何时候都是相当紧张的，尤其是在我们的经济转轨过程中，财政资金的紧张更是从各个方面都可以观察到。尽管如此，作为一种政府政策导向，中小企业信用担保体系的“启动资金”无论财政多么困难，在预算中都应有所安排，以启动这个政策性体系的调节过程。而在制度安排上，如何让有限的资金发挥最大的效益，十分值得探讨。我国近年曾有过这方面的积极尝试，中小企业创新基金就是一个典型的案例。1999年6月国家正式启动了科技型中小企业技术创新基金。截至到2001年1月底，共收到申请项目3329项，申请资金总额为40亿元。经过评审，科技部、财政部批准立项项目1089项，安排的基金数额8．16亿元。其中，无偿资助项目759项，占立项数的69．7％，支持金额5．5亿元，占总额的67．2％。其余则主要是贷款贴息，覆盖面要低得多，只有30％强。无偿加贴息，每个项目平均只有75万元。我们认为，中小企业创新基金的设立很有必要，但它的资金按这样的格局运作，却存在一个严重误区。因为它所支持的中小企业的大部分——84％以上企业不是国有企业，而是集体及股份合作等及其他经济成分的，这些企业能够以总项目70％左右的比重得到国家无偿拨付的投资资金，从现代企业制度的角度看，本应该属于国家参股，但实际上虽是财政直接投入，却又是无偿的，白给的，给了就算了，关系无法说清。而且，如要最大限度发挥财政资金的效益，应尽可能提高贴息的比重。贴息率的倒数是资金放大的倍数，运用贴息的手段，实际上是一种“四两拨千斤”的方式。在走向市场经济之后，财政所应该追求的，正是寻找“四两拨千斤”的经济杠杆方式，它符合现代市场经济的普遍规范。贴息体现了政府的政策性倾斜，它只是补上了给予倾斜支持的项目所能承担的比较低的利率和商业性贷款相对较高利率之间的缺口，并且是通过经济杠杆的运用来体现政府政策倾斜的。而无偿拨款的方式，则在某种程度上延续了我们传统体制下政府支持方式的思维定势。如果真的沿用这种方式，整个政府的倾斜支持在中国的经济发展要求面前，就有杯水车薪的窘境，也不符合“产权清晰”的现代企业制度的要求，公共财政的调节功能也不能有效发挥。从这个案例中，我们得到的启示就是，对于中小企业的支持，包括担保等政策的运用，必须以“四两拨千斤”的方式来形成财政支持的介入。否则，实际隐含的问题就是不可持续。

    3．担保补贴率和贴息率在机理上具有同一性。从理论和实际操作中，我们可以得到一个基本的判断，即对担保的政府补贴和政府提供贷款贴息，在调控的机理上非常相似，具有类同性。比如政府支持一个政策性担保机构，给它一定的补助，这个补助补什么呢?只补它的收支之间出现的缺口。担保机构的收入就是保费收入和清欠收入，而支出则是发生的管理费用和代偿费用等等。在实际运作过程中，通过一系列的管理制度安排，将风险控制在一个可承受的合理的区间，这个区间就是实际发生的收支缺口。财政支持体现在通过担保补贴补足这块缺口，实际上跟贴息产生的“四两拨千斤”的效应是一样的，是将百分之几的很小的一块资金由政府通过财政渠道补上，产生的效应相当于百分之百的资金规模流人需要给予倾斜的项目、行业和领域。运用这种经济杠杆方式以小资金调动大资金参与经济运行，可以较好地、胜任愉快地发挥政府政策的导向作用。因此，担保补贴率和贴息率在机理上的同一性启示我们，市场经济条件下财政持续介入中小企业信用担保在基本方式上是可行的。

    4．要发挥担保机构自主决策框架下的专家群体作用，实质性地提高项目决策水平。信用担保是国际上公认的高风险的行业，控制风险成为信用担保业的核心问题。风险的控制在很大程度上取决于科学决策的水平和能力。我国现实生活中，不断发生主要靠长官意志确定的项目，包括所谓人情项目、关系项目，甚至是腐败的权钱交易所造成的项目运作。为了防止这些不合理的项目运作行为的发生，当然需要有一个总体的科学合理决策的基本模式，这个模式应该是担保机构自主决策框架下的、发挥专家群体作用、作充分可行性论证的模式。只有在这种模式下，才能真正实现政策性资金的法人化管理和市场化运作，提高项目决策水平，将风险控制在较低水平，实现可持续发展。

    5。建立严格、严密的内外监督和双重乃至多重的审计制度。在科学决策制度的基础上，必须建立一种严格的审计监督机制，以确保项目在政策金融与商业金融双轨运行的环境中不被拖人寻租(权钱交易)的泥潭，这也是日本战后财政性投融资发挥作用的过程中总结出来的基本经验之一。如果没有这种多重的审计、比较高的透明度和有力的监督机制，就不能把寻租行为压抑到最低限度，它所产生的副作用就可能使我们整个政策性融资担保的追求事与愿违。特别是在现阶段我国的转轨过程中，要防止出现难以接受的、不符合我们设计初衷的、变态的后果。这也是风险控制的重要手段之一。

    6．财政资金的介入要体现在规范的预算管理形式上和预算决策程序中。公共财政的改革，已经越来越多地体现为在各项管理操作上维护政府资金的完整性，体现资金运作的透明度，接受各个方面的监督。承担着政府政策倾斜调节功能的用于担保领域的财政资金，在今后我们所构建的规范的公共财政中应具备的基本运作形式，就是在体现政府财力完整性的预算收支计划里面，得到清晰体现和合理安排。资金的运用要得到充分的论证，在预算里面透明地展现在公众面前，接受监督。在它的编制、决策、运作过程中，除了有现在财政部门的各个环节，即财政内部的编制、执行、监督相对分离形成分工制衡之外，还必须实质性地导人由各级立法机构、人大常委会、特别是人大已经组建的预算工作委员会所组织起来的专家群体的力量，介入决策过程和监督过程。在程序上，今后条件具备时，还应该引入使公众能够发挥他们的质询、监督作用的听证会的方式。这样使公共财政框架下政府财力在政策性倾斜、信用担保领域里面的运用，能够有效追求它应该达到的目标，发挥它应该起到的作用，形成一种制度性的保证。

    7．充分积累和发展基于商业性市场规则的担保业务操作经验，形成担保机构、银行、企业风险共担的机制。要按照法规、信用规则约束各个主体的行为，形成比较硬的预算约束。如果说现阶段的担保业务运作最可能出现纰漏的地方，首先就是信用败坏这种情况。虽然我们有了一套总体思路，也有了一套运作模式，但在现实生活中如果连续发生几件信用败坏的具体案例，各个方面就可能丧失信心，整个事业就难以推进。所以，形成基于商业性市场规则的担保风险共担的机制，必须联系整个市场建设问题，信用环境问题和企业改革问题。

    8．探索、发展主力型的担保机构和同业的整体以及地方性担保机构之间的协同机制。中央级前些年以财政部和经贸委出资建立中投保这样的担保机构，是一个政策性的定位，那么就不应简单地理解为一个市场上完全竞争的经济实体，而是一个把政策性定位作为基点的、同时发挥自己专业性功能、实行法人化管理的担保行业里的旗舰。整个担保行业如果说是政策性和市场因素、商业化因素融合在一起，是一个大舰队的话，那么政府总是要从组建舰队中带头的旗舰开始。有了旗舰以后，仅依靠它还不行，必须同业整体发展。各个地方现在普遍看到了这样的必要性，所纷纷组建的担保机构、公司、基金、中心，已经形成一个基本态势，有了舰队，而在这里面怎样合理形成他们的协同机制，还要进一步、具体地探讨。同时，舰队之外还必须有社会性的配套体系，这个配套体系的作用首先就是能够共同遏制信用败坏。因此，必须建立信用评级制度，有可信赖的资产评估、会计、公证等等中介鉴证机构。我国法律在这方面的逐步健全，司法机构及执行程序的完善等等，都是不可缺少的组成部分。这样一个总体的社会性配套体系，加上同业内部的协同机制，在其良性运转后面配以财政资金合理地、风险可控地持续介入，应该是我们追求的总体的运行状态。(课题主持人：贾　康　　报告执笔人：贾　康　罗建钢　郑　琳)

中国信用财富网转发分享目的是弘扬正能量
关于版权：若文章或图片涉及版权问题，敬请源作者或者版权人联系我们(电话：400-688-2626 史律师)我们将及时删除处理并请权利人谅解！