诚信是法治政府建设的应有之义

蚌埠市政协研究室副主任 万家阳

党风影响政风，政风影响社会风气，社会风气影响家风。当前，国家正大力倡导社会主义核心价值观，诚信是社会主义核心价值的应有之义，是缘于中国传统文化之精髓，是社会和谐、有序的重要保障，是打造法治政府实现社会治理现代化的基础性内容。“人无信不立”，诚信与义相连，与法相连。信用是商事交易安全的基础，在市场经济条件下，诚信是正当交易中应当遵守的帝王条款，是实现社会主义法治的重要基础，也是人与人之间正常交往的基础性条件。市场经济是法治经济也是诚信经济，这样的市场才会是有秩序的市场。社会秩序乃是为其他一切权利提供基础的一项神圣权利。试想，一个没有诚信的社会必然是无序的，那将是何等的可怕！政府在社会诚信体系中起着关键的引领性的作用。笔者曾撰文《和谐社会需要法律的公平支撑》指出，“一个缺乏公信力和社会诚信而为社会提供公共产品和公共服务的公权部门，是难以为社会提供令人满意的合格产品”。

但在现实中，由于法治理念的缺乏，依法治国，打造法治政府还需要很长的路要走，在政府相当多的工作人员中，包括为数不少的领导干部，在工作中对政府的诚信不以为然，使得政府的形象与威信受损，在人们心目中的印象不是十分良好，原先对政府的敬畏变得蔑视。

一、政府不诚信的各种表现及其危害

（一）新官不理旧帐型

这是政府不讲诚信比较典型和突出的类型。2014年3月27日，承建安徽萧县市政工程的包工头杨永，被政府一直拖欠数千万元建设款，要债无果又不堪债务重负，绝望之下吞药自杀。这一事件在社会上引起了较大影响6。很多为政者主政一方时，对前任承诺的未竟事项不履行或不完全履行，认为那是前任的事，与已无涉，对涉及行政相对人的权益漠视或无视，使得相对人的正当权益无法实现，或者是无限制地被拖延实现。

（二）急功近利型

我国古时候就有季布一诺千金的佳话，但当下一些政府官员工作作风飘浮，不能沉下心来做扎实工作，更没有政绩不必在当下的胸怀。一些官员急于出政绩，或急于完成上级交给的某项工作，不按规律办事，轻易许诺，或过于迁就当事人提出的过分要求，届时这些不合理的要求难以实现，或一旦承诺兑现后出现连锁反应，引起社会混乱，或者导致政府无力承担过重的成本，从而导致政府的这些承诺成为一纸空文。造成政府实质性的违约，给老百姓留下了政府最不讲诚信的印象，如2014年5月8日上午，新洋经济区圩洋村村民因响应政府号召拆迁后，经过六七年有关组织未兑现承诺，交付回迁房7。这样的案例在全国有很多。从而影响到政府将来相关工作的开展，“狼来了”喊多了，就没有人相信了。

（三）朝令夕改型

政府不诚信的又一个重要表现就是朝令夕改，令人无所适从。一些地方政府在决策时缺少科学性，主要领导的好恶决定着一个地方发展走向，经常出现一届政府制定的相关政策，下一届就要另起炉灶，重新开张，政策朝令夕改，相对人依据以前的政策规定进行投资，或进行了大量的投资准备，付出许多精力和资金，遇到政策的突然改变，使得相对人的预期利益无法实现，实际投入遭受重大损失。《地方政府“朝令夕改”何时休？》一文中提到各地楼市政策变化让人乍舌，作者呼吁：衷心期待地方政府不要再在楼市调控上玩小动作了，也不要再出现朝令夕改的现象，而是认认真真地按照中央的要求，把调控的各项政策措施落到实处，既给公众一份信心，也给自己一份公信力。楼市调控如此，其他方面也要如此8。

（四）有法不依型

法律是每个公民和组织都应当遵守的行为准则，心中要有对法律的敬畏。然则，一些地方政府在行政过程中，以文件代替法律的现象较为常见，甚至以长官意志来代替法律，相对人依据法律规定却无法实现正当利益。而一些于法无据，甚至与法律相悖的规定却可以损害相对人利益，甚至是剥夺当事人的权益。依法治国，变成以法治国，法只是他们手中的工具，成为他们治理别人的工具，他们自己却不受法的约束，久而久之，法的权威性受到了严重损害。笔者曾就公权的权威专门撰文9。政府不守法的结果是，老百姓也学会了选择性地适用法律，对自己有利的法就要求别人遵守，对不利的法就用不正当手段抗争，从而加剧了社会治理的难度。

总之，缺少诚信的政府，使得公民不相信政府，蔑视法律与权威，社会的秩序遭到破坏，社会的现代治理变得更加困难，甚至在某种程度上动摇党的执政之基，是必须引起深刻反思。

二、政府不诚信的原因分析

诚信与否，作为一个社会正常的评价标准来看，是不难作出取舍的，政府主要官员大多受过良好的教育，对此并非不了解。一些党政官员作为个体的公民，其个人素养及其人格甚至都值得称道，其中具有良好个人信誉的官员大有人在，但作为在行使权力，代表政府的时候，又表现出另一特征，常把普通人都知道的行为准则，诚实守信抛到脑后。这是什么原因呢？从政府不诚信的表现分析来看，主要有以下几方面的原因：

（一）官本位思想作祟

在中国几千年的封建体系中，官本位思想可谓是根深蒂固。虽说我们已经进入现代社会，但这种封建残余的影响是十分深远的，甚至经久不衰。“学而优则仕”，“劳心者治人、劳力者治于人”等等，不一而足，这些观点都在一定程度上反映出为官者高人一等的心理，他们被称之为父母官，是百姓的衣食父母，久而久之，官员们自觉比百姓身份与境界高，产生一种道德上的优越感。至今这种思想还没有完全得到根除，时不时在某些官员的脑子里冒出来。一些官员为所欲为，不守诚信也就成为顺理成章了。

（二）考核制度误导

经济学家哈耶克曾说：“制度决定官员的变形与扭曲”。对官员来说，考核指标是指挥棒，是利益导向的风向标，需要考核的内容必定会是要加倍重视的。虽然中央提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，转变了国家发展的价值取向，但对GDP的崇拜，唯其论者仍然是大有市场，甚至在很大程度上是左右着干部成长的关键所在。这就不难理解为何政府官员，特别是一些地方主要领导为什么那么急功近利，为什么很难静下心来，扎实做好基础性工作？人非圣贤，在这种导向的诱导下，很少有人能树立政绩不在当下的观念，认为那样做只是替别人做嫁衣裳。没有GDP做后盾，官员们的底气就不足，腰杆子就不硬，就不大可能被重用，甚至可能被问责。因此，一切为了GDP就成了地方政府及其主要官员压倒一切的目标。违反诚信原则，但是有利于GDP增长，有利于当地经济在短期内见到成效，根本没人认为是问题，更没人将这种违反诚信的做法与某个人的人品相联系。一些不诚信的做法甚至得到默许、理解、鼓励。长期以往，政府对诚信二字就变得麻木，变得可有可无。因为在对政府的考核中没有诚信这一项，政府及其主要官员不会因为工作中的不诚信受到任何惩处。后果是这种不诚信不仅在政府届之间传播，在上下级之间传播，也在横向传播。

（三）法治意识淡薄

不讲信用，其实就是违反了法律的有约必守原则。由于长期以来政府在社会治理上习惯于长官命令，习惯于自上而下，对法治中契约精神的作用与意义并不十分重视。一些地方官员说到法律的时候头头是道，没人说不重要，做事的时候又把法治抛到一边，甚至认为法治是捆住了自己做事的手脚。他们只是在需要治人的时候才会想起来，依法办事，变成以法办事，一定之差行之谬远。法成为政府单纯的工具，其应有的价值没有得到体现。不少官员对政府没有诚信履行义务没有一种心理上的愧疚，也很少有人意识到这种不诚信是违反契约精神，实质也是违法。当然，这种违法也几乎没有受到过任何的处理，集体性的违约司空见惯。这种集体性的违约表现就像是中国式的过马路。

（四）忽视了信赖原则

所谓信赖原则，是指行政相对人依据当时合法的法律法规、政策等所作出的利益上的安排。当这些依据发生变化时，相对人的合法利益仍然应当获得保护，或得到相应的补偿，从而体现法律法规或政策的严肃性。但目前，由于社会发展速度加快，社会处于转型期，一些法律、法规和政策由于制定时没有预测到新形势的变化，使得原有的规定不适应新时代的要求，作出修改等，以适应时代变化的要求。但在这些法律、法规或政策变化后，一定要合理依据信赖原则，保护相对人的合法与正当权益，不能以法律、政策变化简单否定当事人的利益，在法律、法规、政策变化后当事人没有实现的预期利益，应给予适当补偿。否则，政府就会给人以朝令夕改的印象，人们也不敢轻易去相信政府。长期以往，就会损害法律、法规和政策在公民心中的权威，从而损害政府在人民心目中的形象。

三、打造诚信政府的几点做法

诚信政府无疑是社会治理现代化的关键因素之一，政府有诚信，才会有威信，而不是靠威权。威信让人心服，威权则不能令人诚服。因此，在全面建成小康社会的关键时期，实施“四个全面”战略，实现“五大发展理念”，必不可少之一就是打造诚信政府。子曰：“上好礼，则民易使也”。它与打造法治政府一脉相承，互为依存，诚信政府是法治政府的前提与基础，法治政府是保障诚信政府实施的外在约束条件。打造法治政府，必须先从政府诚信方面存在的问题入手，以问题为导向，对症下药，才可药到病除。

（一）选德任贤，树立民本思想

“无德者不贵，无德者不官。”“选官为民，以德为先。其方堪用，方授以位”。“为政以道，譬如北辰，居其所而众星共之”。选贤任能，历来是社会的愿望，也为统治阶层所认同。具有良好品行的人，其人格魅力也会及于工作之中，影响身边的人和事。在当下，选贤任能仍具有极大的现实意义。品德优良者能够做到自省、自警，模范地遵守现行的法律、秩序。而品德莠者可能会想方设法打破现有的秩序与规范。因此，我们在选拔政府官员，特别是主要领导干部的时候，更应该举荐贤德之人，以其良好行为影响身边的人。榜样的力量是无穷的，一个正直、诚信、守法的领导干部，可能带动的一个单位，一个部门，一个政府的风清气正。“举直错诸枉，则民服；举枉错诸直，则民不服”。一个习惯于诚信处世的人，在工作中往往也会自觉不自觉地把诚信贯穿于工作之中。当然，如何选拔贤能，一要靠组织方面多方考察，看其过往德行，听其言，观其行；二是要建立完善的社会征信制度，每个人的诚信都有记录，本质不诚信的人自然不在贤能之中；三是建立诚信约束机制，对不诚信为政的记录与惩戒也应建立起来，并与社会征信系统相结合，起到预警与干预作用。

（二）培育领导干部的法治理念

政府的诚信，仅靠干部的自觉是远远不够的，必须要有强力机制做保障。这个保障就是法律。打造诚信政府，也就是打造法治政府的重要内涵。法治社会需要有法治政府，如果没有法治政府，社会治理的法治化就不可能实现，法治社会只能是空中楼阁。要打造法治政府，就必须要有自觉守法的政府官员，他们不仅要懂法、知法、守法，更要依法行政，把法治作为自己的行为准则。这需要培育他们的法律素养，养成自觉的法治理念和法治思维。所谓“法治思维”是指按照法治的逻辑来观察分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法律理念付诸实施的过程10。培育领导干部的法治理念，这些做法值得借鉴。

1、加强对领导干部的法律培训

让每一个领导干部敬畏法律，首先要让他们懂法、知法、守法、用法。因此，国家应当有针对性加强对领导干部的法律培训，增强他们的法治意识，特别是要加强对宪法和相关行政法律知识的学习，树立宪法至上，法律至上的理念，这样，在工作中才不会因不懂法而侵犯公民的人身、财产等权利。

2、公共决策的首要标准是法律

公共决策的标准不能以领导者的好恶说了算，第一标准是否合法，这是行政与决策的前提。任何冠冕堂皇的借口都不是突破法律的理由。

3、对违反法律规定的约束与处理

一是尽最大可能地完善相关制度，把权力关在制度的笼子里，防止权力任性对公民正当权利的侵犯；二是建立违反法律的预警机制，使得政府在用权不当时，迅速受到警讯，以便及时加以纠正；三是对违反法律用权的惩处机制要跟得上，有违必究，有违必惩。

（三）转变政府的考核模式

政府违约，不诚信，乃至违法，很多情况下都是利益诱导所引起的。这种利益诱导不仅表现在经济上的利益，还表现在领导者的仕途，也有表现为对上级权力施压的顺从。

1、政府诚信建设纳入考核指标

诚信为什么没有成为政府行政的普遍信念？为什么没有很好地遵守？本应该作为诚信模范的政府，在很多时候却成为破坏诚信的典范。这是我们对政府的考核中没有将政府的诚信纳入考核之中，政府诚信与否不会对政府的行为及其官员产生任何的不利影响。再加上政府很多时候认为其不守信也是为了公众利益，因而削减了不诚信的内心愧疚与负担，使得诚信的违反变得更加容易。因此，为了有效地遏制政府不诚信的作为，就必须对政府的诚信进行考核，并将诚信考核的结果及于政府的主要官员。像法院在执行案件对待拒不履行义务的老赖那样，限制其相关民事行为和行政行为，对不诚信产生较为严重后果的主要官员或直接责任人进行问责。

2、科学考核GDP

过去很长一段时间，我们在考核官员政绩的时候，主要就是看GDP在其任期的增速和总量。所以在唯GDP论的导向下，追求GDP成为官员的唯一目标，所产生的后患也是有目共睹的，如环境的恶化，产能过剩等等，前文对此已经作了阐述。在五中全会提出五大发展理念之后，不唯GDP论成为必然。诚然，经济的发展离不开GDP指标，但如何考核，从而避免出现各种弊端是必须要加以研究改进。今后在考核GDP增长时，要对其增长的成分进行成本分析，新增的GDP是否有违反法律规定，是否违反了五大发展理念，是否违背诚信原则等，如果其增长成分中对环境的破坏，对社会协调发展的破坏，对群众利益的损害，对诚信政府的损害成本远大于GDP增幅所带来的价值回报，政府及其官员不但不应得到嘉奖、升迁，而且还要对其进行责罚。这样就可以有效地遏制盲目追求GDP增长的冲动，肆意违反诚信原则的随意性，使得政府在做事时充分考虑“五大发展”理念，诚信守法做事，做公民诚信的榜样。

3、对上负责与对下负责的统一

政府及其官员们要不唯书、不唯上、要唯实。但实际情况可能是不唯书没问题，不唯实也没问题，但不唯上，问题就出来了。因为上级掌管着下级的人财物及至下级领导的仕途，因此，在一定意义上会出现对上级对主要领导的人身依附。而群众一般不可能对领导的仕途产生影响。因此，对群众违约，或群众对政府工作不满意，不会引起政府及其官员的重视，除非这种不满意，引起了上级的不满意。所以，在现实生活中我们常看到不少人遇事的时候不走正常程序，不寻求正常的法律救济，而是通过闹的方式，因为闹，上级就重视了，解决起来就方便多了。改变这种状况，今后在工作中引进新的考核机制，把上对下的考核与下对上的考核相结合。这种下对上的考核应当具体化，防止情绪化考核的出现。如对政府或政府官员的不满意的具体事项，违反诚信原则的具体事项等。这样，政府及其官员们对下负责的意识就会增强，就不会轻易失信于民了！