目前，我国实行实名制的行业、领域越来越多。但是，长期以来，我国还没有专门的法律对实行实名制加以规范。透过我国实名制立法的缺失，不难看到公共治理领域的一些病灶。国家治理现代化很大程度上体现为法治化,但这并不意味着任何时候都可以通过单方面的制度设计,将公共治理中的诸多不确定性风险转嫁到相对人身上，应在国家立法层面对实名制予以确立和规范。

现代社会，不确定性风险日益增多，使得政府公共安全管理不得不寻求其他有效的替代性方案。其中，实名制就是一个被政府部门所青睐的制度。近年来，从网络实名制到手机实名制，从火车票实名制到快递实名制，实名制在现代公共管理中大有“四面开花”的普及势头。

有专家指出，实名制对于保护国家和公众安全，确实有着积极的作用，但是，它毕竟对公民人身权利有一定影响，不是一些行政机关甚至企业想设立就设立的，而且也没有能力考虑到公民信息安全保护。因此，应该有一个国家层面的法律予以规范和保障。

背景

实名制利弊存在争议

实名制，一种21世纪开始兴起的制度，即在办理和进行某项业务时需要提供有效的能证明个人身份的证件或资料，我国最初是因为网瘾低龄化而开始试水，而如今随着网络化的不断发展，各种各样虚拟身份的交易日益重要而已经成为一项趋势，其很大程度上带来了安全保障，但另一方面其对个人隐私可能的侵犯也需要人们去探索研究。

办理有关手续时必须出示有效的身份证明，并填写真实姓名，虽然世界上许多国家法律允许匿名制，也允许匿名注册发言，但是网址注册必须是真实的，所以说绝对意义上的匿名制是没有的，一些国家出于对个人隐私权的绝对保护，认为匿名制有利于信息安全，有利于保护个人隐私等。

但是，实名制也被世界上大多数国家采用，而且经过了立法确立。实名制好处是便于社会管理，减少违法行为，弊端是如果制度不配套，可严重影响信息安全，实名制容易影响社会稳定，造成信息泄露。实名制容易损害公民权益，造成隐私泄露。

以新近推行的快递实名制为例。11月1日是快递实名制首日，但从媒体探访情况看，各快递企业标准不一，各方反应也不同，有的快递企业表示未收到通知，有的形同虚设不拆验包裹，快递员害怕客户不配合，而公众则普遍担忧隐私泄露，执行情况总体上并不乐观。不难看出，快递实名制实际上增加了快递企业的成本和快递员的工作负担，这种成本和负担最后还会转嫁到客户身上。更直接的权利风险是个人信息安全，从银行到电信，以往的经验都告诉我们，个人信息被泄露、隐私权被侵犯的现象无处不在。

链接“实名制依赖症”有悖于法治思维

现在，一些部门和行业似乎患上了“实名制依赖症”以为实名制可以包治百病，于是动不动就要实行实名制，包括菜刀实名制感冒药实名制等。事实证明，实名制不是万能的，如实名制并不是遏制垃圾短信的灵丹妙药，要知道，犯罪分子忌惮的不是“实名制”，而是严厉的法律。有法必依、执法必严对犯罪分子的震慑作用远远大于“实名制”。

更重要的是，我国以部门规章甚至文件通知的方式确立并实施实名制,这种行政化思路完全低估了实名制所关涉的权利与权力关系性质,说严重点儿似乎有侵越立法职权的嫌疑。

网络实名制也罢,手机实名制也罢,快递实名制也罢，目的都是应对现代公共安全治理上的诸多不确定性风险,但实名制最终都需要在公共利益与个人权利之间进行平衡,最佳的平衡方式无疑是民主立法。民主立法的好处在于:它能将不同利益方的诉求充分展现,防止单方面决策出现顾此失彼的遗漏,从而将实名制设计得更加完善配套,以实现秩序与自由的平衡;与此同时,民主立法还能基于程序的公开透明和公众参与价值,在社会上凝聚更多的认同和共识,为制度实施提供心理基础。

评论

立法应达到权力与权利的平衡

如果排除一些诸如“菜刀实名制”这样的怪象，大多数实名制的推行，并不缺乏正当性理由。例如网络实名制,对于净化网络环境、减少网络犯罪、建构健康的网络法治秩序不失积极意义，而火车票实名制,则已经充分显示出其在打击“黄牛党”方面的功效。这似乎意味着,有了这些名正言顺的理由,实名制应该可以成为公共管理中的一大“法宝”。

但是，不应被忽略的是,实名制在方便政府提取、控制和使用信息以便应对安全风险的同时,却是以公民的个人信息权利风险为代价,另外还额外增加了一些社会主体的责任和义务。也就是说,这不是一项单纯的授益型制度安排,而是一项公共安全与私人权利、秩序与自由之间的重新配置。而一旦涉及公私利益分配、权力与权利的平衡,就离不开充分的商讨、博弈,在民主的程序中达成妥协和共识。否则,政府部门“一厢情愿”地推行实名制,看似为公众着想,但在具体实行中可能并不一定获得公众认可。

在这种背景下，实名制的推行暗含着更严重的公私权冲突，也更加凸显实名制本质上乃是一个不能回避的立法议题，远非政府部门单方面可以决定。遗憾的是，这些年无论哪个领域的实名制，刚开始推行时都未能纳入民主立法的平台，很多至今没有立法根据，缺乏足够充分而正当的程序商讨和利益博弈。民主程序的缺失，不仅使得实名制本身的正当性、合法性存疑，而且也影响了制度具体的执行，所以在立法时必须充分考量。