诚信危机摄影/本刊记者刘震

　　关于诚信危机，中国已经谈了很多年，一直未见好转，反而有堕不见停之趋势。

　　虽然说要将诚信建设摆到突出位置，但这么多年，没有一个政府官员是因为讲诚信被提拔的，也没有一个公民是因为讲诚信获得巨额奖金的。中国社会在引导公民向善方面，不遗余力的施以说教，而这也加剧了以经济杠杆为标准的中国人的人格分裂。更多的中国人在现实的算计和奔忙中，受到的是欺骗的苦，而不是诚信的甜。

　　诚信生态若此，诚信建设的难度可想而知。

　　诚信建设成为执政党需要破解的难题，中共十七届六中全会以及随后的国务院常务会议，专门就此做了部署。

　　此间，政务诚信作为诚信体系建设中的一个环节，被置于重要位置。道理很简单，政府代表公共利益，对公民个体来说具有莫大的示范作用，是公民最好的教材。

　　正如温家宝所言，政府及其部门要坚持依法行政，推进政务公开，提高决策透明度，自觉接受社会监督，不断提升公信力。

　　保卫政府诚信

　　政府既是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用的示范者，由此决定了政务诚信在社会信用体系中处于核心地位。如果政府不讲诚信，企业诚信就难以做到，个人诚信就更无从谈起

　　本刊记者/申欣旺文/时雅娜

　　2011年10月19日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，部署制订社会信用体系建设规划。各地区要对本地区各部门、各单位的信用信息进行整合，形成统一平台，实现对失信行为的协同监管。建设覆盖全国的征信系统。

　　新华网同步推出的诚信调查显示，公众认为“目前最需要提高哪方面的诚信”中，“政务诚信”占到59.9%，加上“司法公信”21.3%的比例，对提高整个政府诚信的比例超过八成。

　　就在半年前，温家宝在同国务院参事和中央文史馆研究馆馆员座谈时谈到，“近年来相继发生‘毒奶粉’‘瘦肉精’‘地沟油’‘彩色馒头’等事件，这些恶性的食品安全事件足以表明，诚信的缺失、道德的滑坡已经到了何等严重的地步”。

　　这种反思在10月20日的国务院常务会议上被提到一个更高的层面上来，要求“政府及其部门在社会诚信和信用体系建设中要起示范带头作用，坚持依法行政，推进政务公开，提高决策透明度，自觉接受社会监督，不断提升公信力。”

　　中国人民大学法律社会学研究所所长周孝正教授认为，在政务诚信、商务诚信、个人诚信中，关键还是政务诚信，或者说国家主权信用起到主导作用。这是因为政府既是社会信用制度的制定者、执行者和维护者，又是公共信用的示范者，由此决定了政务诚信在社会信用体系中处于核心地位。如果政府不讲诚信，企业诚信就难以做到，个人诚信就更无从谈起。

　　对政府诚信的要求并非始自今日。北京大学法学院副院长王锡锌教授告诉《中国新闻周刊》，“早在2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中，依法行政的六大基本要求就包括诚实守信。”

　　其核心内容是，行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

　　《全面推进依法行政实施纲要》作出此种描述时，在早前几个月通过的《行政许可法》中，惊人相似的规定亦被写入。

　　这部法律的第八条规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”即便是多年后在行政程序立法的研讨过程中，应松年、姜明安等行政法学界知名学者谈起这个规定的确立，仍然难掩称赞之意。

　　这个被称为信赖保护的原则在行政立法上史无前例。普遍的解读是，政府行使权力的有效性和权威基于政府的公信力，而政府的公信力则基于其行使权力的确定力。出尔反尔的政府，政策上朝三暮四的政府，不可能具有公信力。这样的政府也就不可能很好地实施法律，推行政策，维持正常的社会秩序。

　　但在实际生活中，才能看到落实诚实守信有多艰难。随后而来的九江政府丽景湾项目纠纷案引发对“信赖保护”原则的思考，成为讨论政府诚信能否落实的典型案例。

　　2004年元月，横店集团九江东磁房地产有限公司(以下简称“东磁公司”)成功竞购位于江西九江市长虹大道北侧、火车站外广场两侧商住用地，进行房地产开发，项目命名为“丽景湾花园”。

　　竞购地块成功后，东磁公司依法履行项目所需各种手续，并于2006年11月11日正式动工。但此后九江市建设局突然于2007年4月20日通知东磁公司，要求暂停“丽景湾”工程施工；2007年6月20日，九江市规划局、九江市国土资源局、九江市建设局又联合下发《关于对停建“丽景湾”建设项目及善后处理意见的告知书》；2007年6月22日，九江市规划局作出《撤回项目选址、用地规划、工程规划许可的决定》；同日，九江市建设局作出《撤回施工许可的决定》。至此，“丽景湾”建设工程项目被迫全面停工。

　　在上面的两个文件中九江市政府和主管部门给出了撤回许可证的理由：公共利益。也就是根据群众的反映和人大代表的意见，该路段不适宜建筑，必须改为大片绿地。

　　清华大学法学院公法研究中心主任余凌云教授在接受《中国新闻周刊》采访时认为，这个理由并不具有说服力。因为丽景湾项目所处的地界十分重要，政府对东磁公司的设计也给予了极大的重视。项目地块规划设计按照政府意见多次增删，经过六次论证方才定稿。

　　九江市规划局在通过有关规划许可及其建设方案之前，还专门组织召开了城市规划行政许可听证会，全面征求了政府、人大、专家、市民代表和其他有关单位的意见。说明该项目决策本身就非常审慎、严谨和科学，已经充分考虑了项目与周边环境景观的协调一致，具有合法正当性，体现了公共利益的要求。

　　另一方面，余凌云也质疑，丽景湾项目实际投入项目资金已达约1.35亿元。如果撤回许可证，意味着政府要付出一大笔补偿金，并且还有其他损失。这些补偿金都是纳税人的钱，无疑也是公共利益之所在。难道政府要付出双倍的公共利益去换取所谓的绿地所体现的公共利益？

　　2008年9月，丽景湾项目纠纷案以政府失败告终，开发商复工，九江市政府向开发商赔款两亿元。

　　在余凌云看来，这个案件留下的一个重要思考是：《行政许可法》信赖保护原则并不完美。优点在于对实质性保护的规定，不足则在于没有对政府的诚信保护做出程序性的规定，而补偿的规定也失之于抽象。

　　首防政府故意失信

　　这几年，余凌云的一个重要研究领域就是，寻找更好的政府诚信制度设计。

　　“世界不同国家解决政府诚信这一问题共分为四种方式：将民法上的诚实信用原则引入到公法上来，要求行政机关诚实信用；适用于德国，后传入日本与中国台湾地区，在中国借鉴到《行政许可法》中的政府信赖保护；以英国为代表的，包括受英国影响的加拿大、新西兰和澳大利亚等国家，采用的是合法预期保护，现在欧盟用的也是合法预期；再就是美国人所采用的禁止反言制度。”

　　余凌云认为，把民法上诚实信用的原则纳入到公法上来会把问题搞得更复杂，因为从宽泛上要求政府诚实信用是没有意义的。

　　他亦认为，德国的政府信赖保护制度范围较窄，相比较而言英国人的合法预期保护视角更为宽广，不仅仅关注于行政领域的信赖问题，还关注行政指导、政府政策变化和政府的长期行政等。意思是指，要保护当事人对政府未来行为的一种信仰，如果政府的一种行为，包括行政执法、行政承诺以及政府的政策和行政行为，只要能产生一种合法预期，都应该受到保护。

　　余凌云介绍说，“英国对合法预期的保护有多种方式，最基本的一种是程序性保护。比如政策要发生变化，首先要事先通知，向人们广而告之；其次在变化中听取受影响人的意见，对是否有必要进行政策改变进行听证；第二种保护是实质性保护，如果没有压倒一切的公共利益的需要就不能变动这项政策；第三种保护是赔偿性保护，如果有压倒一切的公共利益的需要，对公共造成的损失要给予赔偿。”

　　正是在九江政府丽景湾项目纠纷案中，余凌云坚信此种制度设计才能真正保护政府诚信。

　　不过，在王锡锌看来，“无论是信赖保护还是合法预期保护，使用起来都要依据严密的法律推理，中国的政府诚信保护还远未达到这样的层面。我们现在要防范的首先是政府恶意失信的问题。”

　　“政府的恶意失信主要包括两类。一类是合法的不讲诚信，比如《政府信息公开条例》要求政府部门发布信息公开年报，我们做过专门的统计，有些政府部门确实发了，但他说的是假话，因为两年的年报几乎完全相似，只是改了一下时间。说假话，这肯定是不诚信的行为。”

　　第二类则是误导、操纵、毁约。比如操纵听证会，导致政府公信力丧失。有些地方政府招商引资做出种种承诺，然后不予兑现，或者毁约。还包括政府部门瞒报安全事故，这样的案例经常能够看到，比如湖南金浩茶油的质量问题，湖南省质量监督部门早就知道了，却不做处理，也没有发布信息。

　　王锡锌认为，政府不讲诚信，本质是因为权力太大和权力的反复无常，作出的行政行为随便改，又无法提供足够的监督与司法救济。

　　此外，行政诉讼将“行政规范性文件”排除在受案范围之外。余凌云认为，“行政法规范，尤其是低层次的行政规范性文件具有较大的不稳定性是行政法的基本特点之一，在这种情况下，假如行政机关出尔反尔，行政相对人的权益即使受到损害也无法得到救济。”

　　王锡锌回忆，“《立法法》制定的时候，我就提了建议，目前规范性文件从起草的程序到其后的适用都不受制约，公众也无法参与进去，而实际上这些文件在地方就是实际发挥作用的‘法’”。我当时建议，能否接受现实，将行政规范性文件也写进去，现在来看，规范性文件带来的政府失信问题很多。

　　王锡锌认为，要解决政府诚信问题，首先要反思的是，在整个权力系统的运行中，是否将政府诚信看成是执政的最重要的资源。

　　“如果结论是肯定的，才能设计更为系统的获取这种资源的制度。包括对外建立起高效的政务公开制度，讲究政务公开的质量，解决‘公开却不透明’的现实怪状。”

　　2010年的国家机关“三公”经费公开引来阵阵质疑，王锡锌认为，正是因为公开的质量不够，诚信度不够，“如果真的要让人相信，就应当给一个更细的具体数目。”

　　此外，鼓励更多的监督和互动，媒体和社会能否进入到这个监督的过程中来以及问责与责任的落实，在王锡锌看来，都是解决政府诚信所不能缺少的。

　　达州市通川区政府外景。摄影/赵杰

　　一桩改变命运的行政诉讼案

　　状告四川达州市通川区政府“一地两用”失信行为胜诉，反另案获刑一年半，出狱后得偿息诉的马昌华坦言早已“身心俱疲”

　　11年、3种诉讼，时为原告时为被告，经历胜诉——败诉——入狱——补偿，一切戏剧化得像电影。主角马昌华更是经历噩梦一场。

　　2009年，当拿着一纸象征补偿的民事调解书踏上前往成都的路途时，马昌华刚过完花甲之年的生日不久。那次启程离乡意味着与过去诀别，“不愿再回到达州那片伤心之地。”2011年10月30日，瘦小且显苍老的马昌华坐在《中国新闻周刊》记者面前，眼圈一再泛红。

　　“什么自愿放弃申诉，哪个自愿的？只是经历了那么多年，我早已身心俱疲，不得不放弃”。他戴着老花镜贴近达州市政府针对此案所作的一份会谈纪要，一边读着“马昌华自愿放弃其刑事判决申诉”，一边自嘲，口气间依稀可见当年他坚决捍卫自身权利的影子，那些年，他为诉讼，打印复印各种诉讼材料、证据和判决书等的花费“就有几万元”。

　　政府下属企业违约

　　1997年阳历新年刚过，时任四川中地能源建设公司(下称“中地能源”)一公司经理、法人代表的马昌华，迎来了一个新项目——与达县第二建筑公司宏旺分公司(下称“宏旺公司”)项目经理郑庆友口头约定联合开发“达川市西外镇团包梁小区B-1工程”。

　　其时，该项目已由郑庆友与达川市政府所属新区建设开发总公司(下称“新区公司”)通过签订《建筑施工合同》获得，并且双方还约定前者垫支款项修建B-1工程至第二层后，后者支付垫款70%。

　　这样一份有着“政府身份”的合同，使得马昌华和郑庆友都信心十足，“当时觉得政府的项目一定稳妥。”马昌华说，在这种信任感支持下，他随即对工程进行了大量投入，并借给新区公司90万元供其推进项目。但直至1999年该工程修到第四层，新区公司并未如约支付垫款。

　　随后，同年3月17日，郑庆友将新区公司告上达川市中院，要求后者支付工程已建部分款项及资金利息450万元，并支付违约金及停建损失。与此同时，马昌华也向该法院提起诉讼，要求新区公司偿还其90万元借款及资金利息。

　　5月20日，达川中院作出判决，要求新区公司给付宏旺公司停工损失、资金利息和垫支工程款共计504.23万元，并于次日判决要求其偿还马昌华本金90万元、资金利息14.37万元。

　　8月23日，三方在达川中院主持下就债务问题进行调解，并达成协议，根据两份判决，新区公司、宏旺公司决定将西外镇团包梁小区总价值680万元的在建工程B-1、B-2抵偿给马昌华，新区公司所欠的其他6笔债务共计794.8748万元由马昌华偿还。协议书载明：“相抵后尚差114.8748万元，再也无资产和支付能力。”

　　双方并约定，产权过户手续的办理，由双方申请达川中院执行。“办好过户手续后，新区公司与上述债务脱离债权、债务关系”。

　　此后，达川中院曾向达川市国土局发出《协助执行通知书》，要求后者按三方协议将B-1、B-2宗地的土地使用权证办理给马昌华。

　　“一地两用”致区政府败诉

　　就在1999年达川市改制为达州下属通川区、其行政单位均悉相应改名之际，马昌华没有等来自己的土地使用权，反而等来了一张法院传票。

　　2000年3月10日，达州市亨达公司以新区公司、宏旺公司、中地能源一公司在B-1工地“擅自修建房屋”侵犯其合法权益为由，向达川中院提起诉讼，要求赔偿其经济损失52万元，并责令被告立即停止修建、恢复原状。

　　同年5月26日，法院开庭审理此案并查明，当年新区公司与宏旺公司签订联合开发合同后，其后不久又与亨达公司签订合同，约定“亨达公司用总价款473万元购买B地B-1、B-2土地(含已建房屋)，C地C-2、C-3土地和F地共计13.38亩的土地使用权”。亨达公司当庭出示了该三宗地的土地使用权证。

　　6月6日，原被告在法庭主持下进行调解未果。休庭后，“我和郑庆友分析认为，通川区国土局在我们垫资修建B-1工程期间，为亨达公司颁发土地使用权证行为违法。就向达州中院提起行政诉讼，要求法院撤销这个土地使用权证。”马昌华告诉《中国新闻周刊》。

　　法庭随后查明：新区公司虽与亨达公司签订合同，但后者只向国土部门缴纳了21.588万元的土地转让金，区政府就为其办理了B-1、B-2、C-2、C-3共13.38亩地的土地使用权证。

　　10月8日，达州中院一审作出判决，据知情人士提供给《中国新闻周刊》的行政判决书，亨达公司只向达川国土局交纳了土地出让金215880元，其在未交齐转让金即申请办证违反了土地管理法。“且亨达公司尚不具有房地产开发资格。”而通川区政府为其颁发的国有土地使用证填写中明显违反法律规定，“所实施的颁证行为系缺乏主要证据，违反法定程序，滥用职权的违法颁证行为”。判令撤销区政府为亨达公司所颁的土地使用权证，并要求通川区政府承担案件受理费15000元。

　　随后通川区政府上诉，四川省高院撤销了此判决。马昌华、郑庆友不服，向最高院提起申诉，在最高院督办下，四川省高院于2004年5月11日作出再审判决，维持了达州中院的一审判决。9月20日，亨达公司从达州中院自动撤诉。

　　随后，马昌华和宏旺公司申请法院执行判决，但作为被执行人的新区公司人去楼空，只剩下公司的营业执照和印章仍然保存在区政府办公室。

　　据四川省高院的一份执行裁定，达州中院在执行过程中“遭到当地政府阻扰，设置障碍，致使案件得不到执行”。为此，2005年10月10日，该院下达执行裁定，指定本案由巴中市中院执行。

　　在执行过程中，巴中中院查明：新区公司是通川区政府开办企业，开办时投入的注册资金不实。为此，该院裁定追加通川区政府为被执行人，并在注册资金不实的范围内承担清偿责任。通川区政府不服，以新区公司不是其开办等理由提出异议。

　　巴中中院经查证认为，通川区政府不仅是新区开发公司的审批机关，而且是直接的投资开办单位，且在注册登记时决定投入的注册资金一直未到位，应当承担注册资金不实的民事责任，遂驳回了通川区政府的异议。

　　2000年11月7日，巴中中院冻结了通川区政府预算外资金55万元，但后者未按生效法律文书履行所确定的义务。12月19日，法院将冻结区政府的55万元预算外资金扣划到该院备用专用户，以清偿债务。

　　“刚胜诉就获刑”

　　就在法院如火如荼地推进执行的同时，败诉的通川区政府也在紧急推进一项工作：由该区区委召开常委扩大会(包括公、检、法、司法)，决定成立以一名区委副书记任组长的专案组，以“追查马昌华的问题”。

　　胜诉的马昌华等来了一张堪称噩耗的传票，这张传票最终把他送进了监狱。“刚胜诉就获刑，我在看守所待了一年零一个月，又在监狱蹲了五个月。”马昌华说，那个刻骨铭心的一年半改变了他的命运，其间爱人被医院下了两次病危通知，儿子在上海的大学学业几乎难以为继。

　　事情发生在2006年1月13日，通川公安分局当天以马昌华涉嫌诈骗对其刑事拘留，七天后，通川区检察院批准对其逮捕。而郑庆友和新区公司原副总经理唐兴华也因同样的罪名被捕。

　　据当年10月17日通川区法院所作刑事判决书，该区检察院起诉马昌华的理由为“妨害作证罪”。该检察院指控，在前述宏达公司诉新区公司的欠款纠纷案期间，为向法庭提供证据以收回欠款，1999年3月26日，马昌华在把郑庆友、唐兴华等邀约至通川区红楼茶楼后，提出“1998年9月承认代新区公司偿还的债务要新区公司出具证明提供给法庭，以利在起诉时予以追偿”，并于随后伪造了相关证据。

　　指控中称，马昌华为使中地能源在上述诉讼中有合法诉讼主体资格，在1998年底，伙同郑庆友伪造了一份《联合施工合同》，将签订时间提前到1997年1月18日，随后，指使唐兴华在此合同上签字作证。

　　马昌华怒了。“他在法庭上很激动，甚至有些偏激。”一位当年参与了法庭审理的人士告诉《中国新闻周刊》，马昌华怒吼着指责起诉方并为自己辩护，“他的眼睛瞪得很大，眼珠子都快爆出来了”。该人士透露，自始至终马昌华的强硬个性惹恼了个别官员，“他们就想尽快办他”。

　　回忆起那段日子，马昌华也自认为是不服输的个性让他坚持了下来。一位了解他的人士甚至认为，如果换一个人来经历这11年，“肯定扛不过来”，他告诉《中国新闻周刊》记者，刚出狱时的马昌华比现在还要瘦，几乎是皮包骨头了。

　　一审很快做出了判决结果，判处马昌华犯妨害作证罪，并处有期徒刑三年。

　　马昌华不服，提起上诉。2007年1月18日，达州中院终审判决，以上述罪名将刑期由三年改为了一年六个月。由此，经历了民事、行政诉讼胜诉的马昌华，在刑事诉讼中败诉并身陷囹圄。

　　据《中国新闻周刊》记者了解，在此刑事案件一审判决作出后，曾有四川省发展经济学会专家委员会专门对其研究讨论，并给出一份《参阅件》，认为检察机关的公诉意见罪名不成立。但是，这一讨论意见并未影响法院判决。

　　“政府其实是认错了”

　　一年半并未磨灭马昌华的斗志，出狱后，“我很痛苦，觉得自己的权利毫无保障，找不到正义和公正”。

　　还有一位获刑者在《中国新闻周刊》面前数度哽咽，不愿回忆关于案件的情况，只是重复一句话：“政府最基本的诚信和正义哪里去了？我们受到的打击沉重，太痛苦了。”

　　不过，接下来的一场会议给马昌华带去不少安慰。2007年10月30日下午，达州市政府副秘书长何洪波在该市纪委会议室主持召开会议，研究解决中地能源与新区公司的诉讼纠纷遗留问题。据悉，当时在会场的包括该市纪委副书记蒋兴清，市中院副院长李钧、国土资源局副局长邓大禹，以及通川区纪委、监察局等人。

　　据其后制定的《研究四川中地能源和新区公司相关遗留问题的会议纪要》，此次会议主要议定了六项事宜，其中最主要的两条是对新区公司与中地能源之间的经济债权债务问题采取两条措施解决：新区公司依法将B宗地的使用权及其开发项目转让给中地能源，且再不收取B宗地的土地使用权及开发项目转让给后者的转让费；后者不收取前者原来差欠的工程款、借款及停工损失费等全部债务本金及利息。同时要求，马昌华“自愿放弃其刑事判决申诉，彻底息诉”。

　　接着，2008年1月28日，达州中院另行组成合议庭审理本案，再审过程中，各方达成了调解协议，其内容与上述会议无异。并规定，一审案件受理费35210元由新区公司负担。

　　一场会议和调解，在马昌华看来，“政府虽然没有公开道歉，其实已经认错了。”这块土地面积约5.12亩，1997年初步决定开发时的市场价格为约50万元，十一年后的市场价格则早已翻了十多倍，并且据上述会议纪要，对该地的容积率予以增加，并且将该宗地的新建楼层建筑限高翻番，调整至20层(不含地下层)。

　　这样的条件，在马昌华及其接近他的人看来，无疑相当优惠，可算是政府的无声道歉和补偿。就此纪要的形成原因和法院调解的相关过程，《中国新闻周刊》记者在联系达州市委采访时，其宣传部有关负责人表示“并不知道”。随后，达州中院一位负责人在接受《中国新闻周刊》采访时则表示，该案已移交市委、市政府，“法院无法接受采访”。

　　不管怎样，马昌华斗争了11年的对象——B宗地的土地使用权终于尘埃落定到了自己手中。如今，这块儿位于达州市火车站附近的土地上，已经盖起了一幢正修至12层的商住两用楼，名为“金合家园”。 ★