今年3月15日，李克强总理在回答《金融时报》记者问题时强调，中国还是一个发展中国家，住房既是经济问题，更是民生问题。再次突出了不动产的重要性。

实行不动产统一登记立法，平等保护各经济主体的不动产物权，是推动市场经济要素便捷进入市场，维护市场交易秩序，完善社会主义市场经济体制，建设现代市场体系的必然要求。以不动产登记立法明晰、确保不动产物权，实现平等确认，是私人物权保护的飞跃，是保护不动产权利人的合法财产权，激发劳动者财富创造动力的具体法律保障，也是更好地保护不动产权利人合法财产权，保护民生的法制保障。

我国民国时期在借鉴西方法制的基础上建立了不动产登记制度，主要为土地私有制服务。建国初期，曾建立起了不动产登记制度，但随着社会主义改造的完成，在经济体制方面实行全面的公有制，登记制度失去了存在的基础，使这一制度在中国中断30多年。改革开放后，特别是《土地管理法》颁布以后，地籍确权，不动产登记再次应运而生。

不动产登记是《物权法》确立的一项物权登记制度，是指经权利人或利害关系人申请，由国家专职部门将有关不动产物权及其变动事项记载于不动产登记簿的事实。不动产登记立法直接贯彻物权法，是对物权法“国家对不动产实行统一登记制度”规定的落实，作为一种物权公示手段，是产生私法效果的事实行为。

物权法中公示原则、保护交易安全功能的发挥，有赖于不动产登记制度的完善。虽然物权法规定了不动产登记的基本规则，但是登记制度非常复杂，涉及问题繁多，尤其是物权法提出了统一不动产登记制度的要求。

不动产登记机关的设置、具体登记审查要件、登记人员的素质要求、登记错误的赔偿责任，推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全等，都需要通过专门的不动产登记法加以具体规定。

一、不动产登记立法的必要性

社会主义初级阶段，实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。物权法通过不动产登记既保护公有制经济实体的物权，也保护多种所有制经济个体的物权，不动产登记明确区分公有制国有、集体所有和私有不动产物权，防范和阻止国有、集体、私有物权之间的侵占、侵犯及外来侵害，平等保护各经济主体的不动产物权。

社会主义市场经济，必须保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利，产品和服务的生产及销售由自由市场的自由价格机制引导，不动产作为市场要素，进入市场前就已通过登记明晰其物权，省略作为市场要素进入市场时的确认物权归属，加速市场要素进入市场的速度，保证了市场主体有效运行。

我国不动产分类复杂，进行不动产登记的部门多头分立，由于技术难题、制度缺失等各种原因，我国的不动产登记机构尚未实现全国联网，甚至在部分经济发达地区，同处一地的两个县之间的信息也不互通。中央和地方的调控政策，诸如调控房价、开征房产税，由于缺少阳光透明的房产信息显得盲目。不动产登记缺位，也让一些人钻了制度的漏洞，以非法手段攫取了大量财富。“房妹”的父亲利用职权将十几套经济适用房归于子女名下，陕西“房姐”则利用假户口在神木、西安和北京非法购置了40多套房，山西“房媳”用假户口、身份证，坐拥十余处房产等，其背后都与房产信息登记系统缺失有关。

建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，不动产登记与全国住宅信息联网，不动产登记条例令官员财产申报信息系统确切化，为纪检部门提供第一手不动产登记资料，对于反腐工作有强大的助推作用，其更与婚姻登记信息系统“并轨”、“共享”。按照该条例，男女双方在民政局登记结婚前只要经过双方认可，输入权属人姓名和身份证信息，就可查询其联网城市内所有同一权属人名下的不动产产权变动情况、交易情况和有关价格数据等，可以避免骗婚等行为。

二、不动产登记立法必须厘清的几个问题

不动产登记立法必须厘清其统一性、查询和法律效力三个问题，才能确保不动产物权，达到不动产物权清晰。

1、统一性问题。我国不动产分类复杂，土地有国有和集体所有之分，据其性质又分为林地、草地、耕地和建设用地，按用途又分为农村建设用地、农村承包土地和城市建设用地；城市建设用地又分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、交通用地、道路广场用地、市政公共设施用地、绿地和特殊用地。针对不同类型的不动产，林业部门发林权证，农业部门发土地承包经营权证，建设部门发房产证、宅基地证，国土部门发土地使用权证，不动产管理部门林立。

目前我国进行不动产登记的部门也不统一，许多城市实行房、地分开登记：国有建设用地使用权在土地管理部门登记，其上房屋在房产管理部门登记。此外，耕地、草原、林地、海域使用权等又分散在不同部门，涉及国土、住建、农业、林业等多个部门。

当前全社会高度关注的不动产统一登记，很多时候被狭义地理解为官员财产公开、监控，“房地统一”、房地产税问题及登记机构、登记依据、登记簿册和信息平台的“四统一”。多年来也一直有“大统一”、“小统一”的形象说法。简单说，在维持各部门多头管理构架下进行修修补补，是“小统一”。“小统一”本质上是要维持城乡分割格局，城市国有土地上的房地产、农村土地山、水、林、田等分立登记。目前加快推进不动产统一登记工作，遇到的大部分障碍，归根到底是一些“小统一”利益团体或明或暗的抵触，说穿了他们就是不喜欢打破城乡二元化的不动产管理格局。因此，我国不动产统一登记，只能是“大统一”。彻底打破多头管理的方案，真正实现城乡统一改革是“大统一”。

我国经济社会发展过程中存在的各种问题，大多可以追到城乡二元化格局这个根子上。城乡二元化格局的两大“支柱”即户籍、地籍。这两大“支柱”的不统一直接造成农业户口与城市户口不平等、城市建设用地与农村集体建设用地不平等。其实，我国最大的不动产在农村地区。我国不动产统一登记乃至整个不动产管理改革，必须从难点、重点所在的农村突破，以城乡统一为基础，确认、保护农民的不动产权利，进一步加快推进宅基地和集体建设用地使用权确权登记发证工作，明确不动产统一登记、城乡统一，对赋予农民更多财产权利、保障农户宅基地用益物权、建立城乡统一的建设用地市场、集体经营性建设用地、“农地入市”等重大改革具有基础性作用。

国务院常务会议讨论有序推进农业转移人口市民化和《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》、国家发改委、中央编办等11个部门联合印发了《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，明确提出将宅基地和农房纳入全国统一的不动产登记体系，并率先建立和实施不动产统一登记制度。

在上述条例正式实施后，不动产登记职责将得到整合，目前存在的多头管理、权责不清晰的情况也将得到改变。当然，不动产统一登记要落实到地方，还涉及到大量地方政府部门工作的合并、整理，必然有一个部门间相互博弈的过程。但不动产登记立法不确保不动产登记的统一性，其效用将大打折扣。

2、查询问题。国家实行不动产登记依法查询制度。权利人、利害关系人以及取得权利人同意的单位和个人可以申请查询、复制登记信息。人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、纪检监督机关等有权查询与调查、处理案件有关的登记资料。不动产登记条例第74条则明确规定：“市、县国土资源管理部门、对不动产登记资料共享单位以及工作人员需对不动产保密。市、县国土资源管理部门依法提供查询服务，不得涉及国家秘密和依法受保护的商业机密、个人隐私”。为此，要加强登记信息共享与保护，建立统一的不动产登记信息管理基础平台，各级登记机构的信息要纳入统一基础平台，实现信息实时共享。国土资源、公安、民政等有关部门要加强不动产登记有关信息互通共享。明确权利人、利害关系人、有关国家机关有权依法查询、复制不动产登记资料，对查询获得的不动产登记信息、资料的使用进行规范。此外，不动产登记机构、不动产登记信息共享单位及其工作人员应当对不动产登记信息保密。

不动产登记立法为房产调控提供了决策数据依据。因目前我国的不动产登记分散在多个行政机关，难以掌握和查明居民所拥有的住宅数量，尤其是市场关心的库存、空置率等数据，一直没有权威来源，各市场机构统计出来的数据也会因为口径、统计方法等问题而天差地别，但这些数据对于真正认识目前楼市的供求关系来说意义重大，现有数据支离破碎，可参考性不强，通过不动产统一登记摸清目前中国房屋、土地的家底，可大幅提高房地产及其他宏观政策的针对性。

需要搞清的是，不动产登记查询不等同于反腐措施。不动产统一登记与反腐的关系，应从两方面来看，一方面，不动产统一登记能够厘清全国不动产权利的状况，尤其是依据条例建立起来的不动产登记信息平台，能够在全国范围内联网，实现不动产信息共享，自然也就对公务人员形成制度威慑，有助于反腐的进行。另一方面，不动产统一登记是作为物权法中不动产物权变动与公示的一项重要制度而存在的，是一项关于财产权的基础性制度，其本质是确权。

不动产登记的目的并非为了开征房产税，如果将来征收房产税,不动产统一登记制度无疑为此提供了前提条件，税务部门可依据不动产登记簿册和不动产登记信息管理基础平台,掌握和查明居民所拥有的住宅数量，征收房产税，其只是不动产登记立法的后续影响。

此外，不动产统一登记制度能否防止非法拆迁的出现也是公众关注的热点话题。虽然不动产暂行条例征求意见稿并没有针对征收、拆迁方面的事项作出规定，但不动产统一登记对于规范拆迁确有一定的作用。不动产统一登记有利于在拆迁之前进行确权。物权法规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”因此，条例统一并完善了不动产登记程序，有利于拆迁前的确权工作，被拆迁人有明确的依据主张自己不动产权利被征收的补偿。当然，这也意味着在拆迁之前突击乱搭乱建、意图多得补偿的违章建筑，由于未能取得不动产登记，所以也就无法谋取拆迁补偿。另一方面，如果被拆迁的不动产权利状况有着清晰、唯一的登记记载，就可以避免某些房管部门人员乘乱增设产权证明、骗取拆迁补偿的现象，有利于规范拆迁行为，切实保障被征收拆迁人的合法权利。

3、立法效力问题。物权法将制定不动产统一登记制度上升到法律和法规的层面，是因为物权法赋予了不动产登记极强的法律效力，因此必须格外慎重对待。目前虽然我国已经建立了各种不动产权利的登记制度，但总体而言较为分散、零乱，且存在较多不规范和不完善的地方。

涉及不动产登记的法律法规，有《土地管理法》、《房地产管理法》、《房屋登记办法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用权登记办法》等。其中不少条款对条例的出台有着制度障碍，而这些法律条文不仅没有理顺，有些法律本身就尚处于修订状态。

法律适用的一个基本原则是上位法优于下位法，下位法不得同上位法相抵触。从规范性文件的效力层级来看，法律高于行政法规，行政法规高于部门规章。目前已有的、对不动产登记事项作出规定的规范性文件中，不少属于法律层面，出台后的不动产登记条例无权对其进行修改。如，土地管理法、城市房地产管理法、草原法、森林法等均是在法律层面对不同类型不动产的登记事项作出规定，条例确定的统一不动产登记制度与这些上位法不一致、不相同的地方就会构成下位法违反上位法，导致条例无效，起不到对不动产登记制度进行统一的立法目的。

不动产权利必须在国家层面上进行统一，才能消弭混乱的现象，切实保障不动产权利人的权利。虽然物权法规定不动产统一登记采取法律或者行政法规的形式均可，但从实际情况来看，国务院制定的条例必须过渡到全国人大及其常委会制定的法律层面，才能在法律层面制定不动产统一登记制度，在同一效力层级上以新法优于旧法的原则，直接取代其他法律中关于不动产登记的规定。因此，在国务院制定出台条例之后，应当及时吸取立法和实践中的经验，配合全国人大常委会的立法工作，推进不动产登记法的制定，取代国务院制定的不动产登记条例。

三、不动产登记立法——平等确认私权的飞跃

不动产登记立法，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，也是贯彻落实十八届三中全会提出的“完善产权保护制度”、“赋予农民更多财产权利”、“健全自然资源资产产权制度”的一项基础性工作，保护不动产权利人合法财产权，提高政府治理效率和水平，服务企业、方便群众，尤其是进一步健全归属明确、责权明晰、保护严格、流转顺畅的产权制度，夯实了社会主义市场经济基础。

不动产登记立法整合目前存在的多头管理，将分散在多个部门的不动产登记职责整合由一个部门承担，权责不清的情况将得到改变，理顺部门职责关系，有利于减少办证环节，减轻群众负担，这对保护权利人合法财产权，方便企业和群众具有积极意义。

1986年《民法通则》首次以基本法形式确定每个公民和法人享有物权平等，保护国家、集体和私人的物权，中国进入了权利时代。从2004年《宪法》（修正案）写入“公民的合法的私有财产不受侵犯；2007年《物权法》的制定摆脱意识形态的旧思维，第一次在法律上把个人的财产和国家财产平等对待，为市场经济生活找到产权的制度基础，为民法典的制定奠定了基石。私有财产问题不仅是个人权利的重要方面，也是最大的民生。从这个角度上，保障民事权利是落实民生的一个重要层面。不动产登记立法全面具体保护物权，具体落实保护公民合法私有财产，以法律保证私有财产安全感。从概念到举措，从理念到行动，进一步夯实了民生基础。

不动产登记立法、物权法乃至整个民法，如同经济社会发展的一面镜子，社会愈进步，财富愈丰沛，愈最大限度激发人的进取之心，其民事法律和民事保障就愈完备，反之亦然。在欧洲大陆民法典经历了从查士丁尼的罗马法、拿破仑的法国民法典，到德国民法典的私法体系不断健全完善，民法典不断升级的另一头，中国民法则是要从私法私权的认识打基础，这一点，也是理解中国历史社会经济为什么缺失活力的一种视角。我国改革开放以来到全面建设法治国家的今天，从模糊私有财产概念到明确保护私有财产，从无法可依到有法可依，从抽象保护到措施明确。不动产登记立法作为物权守护神，无疑将进一步释放中国公民的创造力，带来经济发展活力和财富创造力。