2013年3月5日，全国政协委员、中国工商银行副行长张红力近日提交《更好发挥机制作用，促进社会信用体系与法治建设》，他指出在某些领域中仍然存在一系列严重影响政府形象和企业公众利益的失信事件：住房公积金挪用、救灾资金挪用、一些慈善基金屡屡被质疑。因此，必须以改革创新思维，加快社会信用体系和法治建设。

　　在具体政策建议上，他建议加快立法进程，在政府管理和社会民生领域引入托管机制，明确托管定位，将托管机制嵌入到资金交易和资金收付的流程中。

　　他还建议在主权财富基金、社会保障基金、国家外汇储备等关系国计民生的后备保障资金中，高度重视资金安全。

　　同时，将国际通行的ESCROW托管机制广泛推广到经济活动中，包括在兼并收购、政策性银行的境外贷款支付等领域。依法严厉惩处不诚信行为。

　　附提案全文：

　　一、信用与法治是市场经济的基石

　　现代市场经济是信用经济，也是去人格化、弘扬契约精神基础上的法治经济，市场机制的有效运行建立在完善的社会信用体系和法治体系建设基础上。

　　党的十八大和十八届三中全会以来，我国正在加快推进社会主义市场经济体系建设。信用对于发挥市场机制的决定性作用至关重要。李克强总理在1月15日国务院常务会议上明确提出，要加快建设社会信用体系、构筑诚实守信的经济社会环境。加快建设社会信用体系，既有利于规范市场秩序、降低交易成本、增强经济社会活动的效率；也是推动政府职能转变、简政放权、政务公开、实现“放”、“管”有机结合的必要条件。

　　我国社会主义市场经济脱胎于高度集中统一的计划经济，社会信用和法治基础比较薄弱。受历史上漫长的封建思想，特别是重农轻商、重刑法轻商法思想深刻影响，在一定程度上扭曲了人们对信用的判断、对责任的担当，迄今，在某些领域中仍然存在一系列严重影响政府形象和企业公众利益的失信事件：住房公积金挪用、救灾资金挪用、一些慈善基金屡屡被质疑......。因此，必须以改革创新思维，加快社会信用体系和法治建设。

　　二、托管机制有助于改善社会信用状况，推进法治建设

　　(一)托管机制起源。托管是针对资金交易、投资各方信息不对称而建立起来的监督交易、投资各方行为的治理机制，是确保交易、投资各方严守契约，保护各方根本利益的重要制度设计，迄今已有将近200年的历史。

　　1998年，我国资本市场引入证券投资基金产品，并在基金治理结构中引入托管机制，由符合条件的商业银行作为基金托管人，负责保管基金资产、监督基金投向、核算基金净值、披露基金信息。这一制度设计，大大降低了投资人和管理人之间的信息不对称，基金投资、管理过程透明，在约束基金管理人行为的同时，保护基金持有人利益，推动了国内基金行业的快速发展和壮大。15年时间里，国内证券投资基金管理规模从最初几十亿元，持续增长到2013年末约3万亿元。托管机制在基金领域的成功，使得国内越来越多的资产管理（如保险投资、跨境投资、银行理财等）和资金交易（如二手房交易、网上交易等）引入商业银行托管服务。实践证明，托管机制在消除资金交易双方或收付双方不信任行为，提高交易透明度，降低交易风险方面的独特作用值得高度重视。

　　(二) 托管机制在社会信用体系和法治建设中大有作为。社会信用体系包括政务诚信、商务诚信和社会诚信三大重点领域。目前，商务和金融领域资产管理和资金交易活动中应用托管机制的程度较高，下一阶段的主要工作是不断延伸和完善。但在政务和社会诚信领域，多数资金具有公共性质，公正对于资金安全、透明管理、独立监督、明晰责任有着迫切、甚至是强烈要求，但以往的监督还远远不够。比如在政务领域，救灾资金拨付管理、地方社保基金管理等转移支付领域成为近几年频繁发生被挪用滥用事件的重灾区；在社会领域，就业、教育、医疗、住房、公益等民生工程中的资金收付和资金管理活动中，监督还严重不足，各地公积金管理和各类慈善基金管理乱象不能不说是一个个反面典型；在兼并收购等领域，互不信任现象普遍存在，迫切需要一个独立的第三方肩负连接信用的作用。

　　充分发挥托管机制的作用，就是在提供资产保管、资产划拨、资金投向、信息披露等方面专业服务的过程中，用信用把各方连接起来。不仅如此，而且在一系列专业服务过程中，通过将托管机制广泛引入政务、商务和社会等各个领域，夯实社会诚信基础，强化信用经济意识、契约意识、责任意识和法治意识，成为遵循市场规律、履约严明、惩戒责任清晰的重要平台，对于完善社会信用体系和法治建设意义重大，形势紧迫。

　　三、政策建议

　　(一)加快立法进程。在金融领域，目前涉及资本市场交易的金融产品，基本上确认了托管机制，下一步建议确立全面覆盖OTC市场、货币市场各个领域的托管机制及其相应的立法程序。

　　(二)建议在政府管理和社会民生领域引入托管机制，明确托管定位，将托管机制嵌入到资金交易和资金收付的流程中，尤其是目前问题比较突出的公益基金管理、公积金管理、救灾资金管理及各类民生领域中，更要明确托管人参与的治理机制。比如在慈善救灾等资金捐赠、支付的整个过程中，切实发挥托管人的作用，通过机制的完善，提升民众对政府的信任度。

　　(三)建议在主权财富基金、社会保障基金、国家外汇储备等关系国计民生的后备保障资金中，高度重视资金安全。在目前国际局势复杂多变的情况下，从国家安全高度考虑，建议对这类资金的托管人提出更高、更明确的要求。

　　(四)将国际通行的ESCROW托管机制(也叫ESCROW ACCOUNT，是指由第三方提供附带条件的委托付款契约。一般来说，当买卖双方互相不熟悉、不信任时，倾向于由第三方保管资金、契约等，以监督买卖双方履约。西方跨境交易中普遍应用)广泛推广到经济活动中，包括在兼并收购、政策性银行的境外贷款支付等领域。

　　(五)依法严厉惩处不诚信行为。