保持经济长期、健康、快速、协调发展是发展中国家政府制定经济政策的首要战略目标，当经济运行的实际轨迹出现偏离这一宗旨的倾向时，政府必定要采取强有力的宏观调控措施加以校正。在我国，每一次实施宏观调控措施之后，某些地区都会留下好多“半拉子”工程，歇了气儿的机器，荒芜的工地。这一次的经济宏观调控，从已经暴露出来的重大事件来看，地方政府在银行不良资产的形成中确实起着关键的作用，这种作用并没有随着商业银行市场化进程的加速而削弱，反而有加剧之势。如何有效地遏制地方政府信用风险的蔓延？对地方信用等级进行公开、公正、公平的独立评估，用市场化的方式应对因地方信用风险形成的金融风险、营造良好的金融生态环境已是迫在眉睫的工作。地区信用程度差异形成因素复杂我们注意到，2002年和2003年，浙江、上海、江苏、北京、山东、广东六省市每年贷款增加量占全国总数的50％以上。为什么在中国统一的法律制度和民族文化背景下，地区之间的信用风险程度会产生如此大的差异？诚如中国人民银行行长周小川所言，从理论上讲，一个国家内部，各地区之间如果不存在封锁，资金可以充分自由流动，那么一个国家内部各个地区之间或许并没有明显的风险差异，在实践中我们看到很多国家都是这种情况。但是，由于中国是个很大的国家，很多省份甚至比小的国家都大，因此差异也就比较明显。另外，大家也可以看到，我们在由计划经济向市场经济转轨过程中，资金并不是充分自由流动的，这也就显现出地区之间的风险差异是不可忽视的。具体来讲，若干年前地区风险差异很大的时候，这种差异甚至能达到10倍，也就是说最差地区的不良资产的比率和最好地区不良资产的比率相差10倍。

    今天，地区间信用程度的差异并没有得到有效地改变，因为形成的因素不但没有消除，反而更加复杂。

    第一，地区产业结构对国家经济政策和银行的依赖程度，影响地区信用差异。有的地区的产业结构高度依赖国家政策支持，高度依靠银行信贷资金“供血”，遇有国家宏观调控，银行“供血”结构或数量变化，就容易形成风险累积；有的地区产业结构市场化程度较高，基本不受政策调整的影响，风险程度就相对较低。

    第二，法制政府的进程不一样。由于各个地区政府法制水平的差异，政府对自身行为的约束力不同，政府对银行的经营自主权保护程度也不同。保护得好的地区，金融生态环境也好，信用风险相对较低，银行贷款增加较快。

    第三，各个地区在司法和执法方面对执法成本和收益有一个博弈的过程。也就是说，各地司法部门在维护债权人权益时会考虑执法的成本，会消耗多少资源，会触及到哪些利益关系，权衡作为的成本与不作为的利益就影响了执法的力度，有的案件立案难，有的官司打赢了却要不回钱来。很多逃废债的案件都需要更高行政执法部门的督办，银行在回收不良资产的时候都需要在司法和执法方面得到支持，由于支持的力度不同，在不同地方，对同一类资产的回收率很不相同。虽是在统一的法律制度下，但各地执法者各有各的考虑或“难处”。

    第四，商业银行分地方经营，按地区考核客观上造成资金的“画地为牢”，有碍资金的充分自由流动。虽然各行加强了全国范围内资金的统一调度，但考核制度仍然分地区进行，商业银行的分支机构无论是对存款还是贷款规模的追求，都在一定程度上依赖地方政府，依赖的程度不同，地区信用风险的程度也不同。

    第五，各地方商业文化有所不同。尽管这可能只是一个阶段性的现象，但是我们确实看到，有些地方的商业文化曾是较为“关系型”和“裙带型”的，这造成一些地方不良资产比例明显偏高。地方政府是地区信用风险形成关键因素在地区信用差异的形成过程中，地方政府的作用如何衡量？应当讲，地方政府应该像保护投资环境一样，建设并保护好地区金融生态环境。但无论从内在动力，还是外在压力，地方政府在相当长的时期里，还会是地区信用风险形成的关键因素。

    首先，地方政府庞杂的事权与有限的财权之间的矛盾，短期内无法克服。地方政府需要办的事情很多，诸如经济持续增长、社会稳定、教育发展、脱困建设、环境保护等，这些都需要大量的投资；而地方政府在不能发行地方债的情况下，有限的地方财政资金必定是“捉襟见肘”。而事权具有刚性，也就是说该办的事不能不解决，怎么办？地方政府必定要想方设法解决资金的来源问题。

    其次，投融资体制给地方政府提供了一个资金运营的空间。长期以来，以项目定资金的做法，使得地方政府热衷于跑项目，大搞基本建设。地方政府在固定资产投资乃至各地经济发展中扮演着越来越重要的角色。从2002年迄今的新的一轮经济景气循环中可以看到，地方政府的固定资产投资项目在数量上和金额上都已经超过了中央政府项目。

    再次，经济运行对信贷资金的依赖性越来越强。中国银行体系在流动资金的提供方面是世界上最多的。有数据显示，中国流动资金贷款和GDP的比率是70％，而很多国家只有10％以下，如马来西亚的比率只有中国的1／20。目前，中国银行体系内1到3年期的中期流动资金贷款共有8000多亿元，短期流动资金贷款约7万亿元，即共有约8万亿元流动资金用于支持企业生产。地方政府正是看中了银行信贷资金对地方经济发展的“突出贡献”，才对银行“关心”过度。
     
    第四，直接融资和间接融资的比例进一步失调。数据显示，国内企业通过发行股票和债券的直接融资，占银行贷款间接融资比重从2000年的12．7％下降到2003年的4．27％，大大低于发达国家50％以上的比例。而今年上半年，在国内非金融企业的新增融资中，银行贷款所占的比例高达89．5％。地方经济发展和企业成长过度依赖银行贷款，必然结果和规律是，新型的政企合作关系共同对银行信贷资金同时施加影响，政府信用为企业融资作担保，企业融资为地方政府政绩作贡献，加剧了地区信用风险，破坏了正常的金融生态环境。

    主要由地方政府形成的地区信用风险，其表现形式多种多样。中国人民银行研究局邱海洋博士对此作了很好的总结：

    其一是地方政府及官员帮助企业协调和争取贷款额度；其二是地方政府出资设立信托公司，以财政资金吸引银行资金投给企业；其三是地方政府为企业直接贷款作担保（变相担保）；其四是地方政府帮助企业上市，帮助上市公司虚增利润，制造盈利，以便于达到贷款条件；其五是地方政府设立各类开发区，将土地批给企业，与企业一起做“开发区”概念，然后企业在地价虚涨、有价无市的情况下，将土地抵押给银行，获得贷款；其六是地方政府以财政资金对地方性非银行金融机构进行财务救助或重整，或以地方财政资源作为担保向中央银行申请再贷款，帮助地方性金融机构；其七是地方政府出资设立担保公司，帮助地方企业贷款等等。地方信用公开评估具有多种积极效应尽管地方政府在地区信用风险的形成过程中，表现形式花样翻新，仍然还是有规律可寻的，从以下几个方面可以看出端倪。

    首先，制度的合理性。保持社会稳定和经济持续增长是国家的基本国策，地方政府的所有行为都是为了坚定贯彻执行这一基本国策，因而主观上没有道德风险，客观上还会从中获利。把国有商业银行的钱看成是国家的钱，投资具有制度上的合理性，而将信用风险转嫁给银行或国家。目前对地方信用风险的约束还是一个空白。从已经发生的几起严重的地方信用风险的处理方式来看，都是由中央银行和中央政府出面解决，更使得地方政府对信用风险控制产生误解，以为这是中央政府的事。

    其次，隐蔽性。最近，本报曾报道的“阳曲事件”集中体现了地方政府以无形担保方式为企业融资的特征。过去，地方政府可以给银行“批条子”，指令银行放贷；现在，这种直接干涉银行经营的现象已经很少发生，银行独立经营的法律地位有相关法律给予明确，但政府官员以个人名义游说银行为企业融资的事还是时有发生，银行为了保持和地方的关系，往往经不起诱惑或顶不住压力。贷款时的这种关系其实是“银政关系”，体现的是银行对地方政府领导的尊重，对地方经济的支持；而形成风险、出了问题时，却变成了“银企关系”，是一种纯粹的经济合同关系了。再次，综合性。近来的事件表明，地方政府早已介入资本运作，帮助企业上市融资，进一步帮助上市企业从全国各地的银行争取贷款，地方信用对整个金融体系都产生影响，一个地区的信用风险对其他地区都会产生大面积影响。

    第四，成本转移支付。市场经济条件下，不讲信用是要付出代价的，但地方政府不用，一是没有人监督，更没有人追究责任；二是地方政府可以通过司法部门转移自己不讲信用的成本，利用执法的弹性给银行施压，最后还可以强调“稳定”来帮助企业逃废银行债务。地方政府不但不需要付出成本，甚至可以从中尝到甜头，因为地方政府明白，最后的埋单人是中央政府。

    地方信用风险的产生是制度设计上的缺陷，也是我国市场化进程中必然会出现的问题。需要注意的是，我国地区信用风险的差异是决定银行贷款质量的重要因素。正确评估银行贷款的信用风险，以便及时采取切实措施来控制，是监管层与商业银行所共同关注的热点和难点问题。现在商业银行自身的内部控制和风险管理在逐步加强，一些银行试着开始发展内部评定对风险进行评估，我国已经有一些银行开始试用IBR的方法，对贷款风险进行了各种各样的分类评定。如大家熟知的，按部门进行分类，按企业规模大小进行分类，按所有制进行分类，以及按是外资企业还是私营企业，国营企业、还是股份制企业、上市公司分类等。在我国，按地区分类也是有重要意义的。多家商业银行都建立了对各个省市的内部评级，但是商业银行互相之间并不能实现信息共享，资源共用，还没有一个独立的研究机构定期发布，将这些结果公示出来，形成一种社会的合力，使风险比较大的地区改进他们地区的金融生态环境。

    对地方政府信用进行公开评估，监测地区信用状况，当前迫切的工作是开展地区信用评级，并将有关评价结果公示于社会。这将起到多方面的积极效应：

    其一可弥补制度设计的缺陷，用市场的方式推进地方政府法制的进程，公示后资金将会从风险高的地方向风险低的地方流动，这样就能有效地督促信用风险较高的地区改善其金融生态环境，切实改进整个社会的信用环境。

    其二是为监管部门进行风险“窗口指导”提供依据。配合行业风险提示，地区风险提示可以将行业风险与地区风险相结合，覆盖整个风险提示的层面。

    其三是有利于商业银行对每一贷款地区制定不同的信贷限额，从而改进对某一地区市场的贷款决策与日常负债管理，分散信用风险，使银行有限的资本得到充分而有效的运用。

    其四可为整体经济提供一个地区风险的评价基准，成为未来市政债券乃至公司债券评级的重要基础。