四、转型政府与产权、体制、诚信

　　（一）转型政府进入竞争市场的动机

　　转型政府进入土地市场经营，最初并非政府主动，而是公有产权的需要。中国土地，城市实行国家所有，农村实行集体所有，由于土地产权边界不清晰，因此，需要指定经济人代表公有制土地产权，而在公共社会唯一有权也可以代表全体人民利益的，则只有政府，因此，政府理所当然地成为了国有土地的委托代理人，并被法律请进了土地市场去经营城市土地。但是，由于政府本身有很多公共事务要处理，它最初并不想管这些闲事给自己找麻烦。从这层意义上讲，政府是被动进入土地市场的，一开始并没有以地生财的内生动力。但是，中国是集权体制国家，官员行为的内生动力受上级驱动，其国情不同于宪政体制国家，官员行为的内生动力受法律和人民驱动。因此，如果仅从被动意义来解释中国土地市场的政府行为，那又显然是不准确的。中国政府实行的是官员由上级任命且对上级负责的政治体制，决定了中国政府官员经营土地行为又必然具有内生动力。当中国中央政府制定了一套服务于经济的政绩目标考核地方政府官员以激励和约束地方政府官员的时候，中央政府事实上已经在引导地方政府官员更重视一切经济发展的要素资源，从而驱动地方政府把效率原则作为作为执政方略，并由被动到主动地去担任市场主体，并形成通过经营城市土地寻求土地资本转变的内生动力。

　　当然，在经济社会，效率肯定是重要原则。半个多世纪乃至近二百年来的历史经验证明，扼杀社会效率的制度也是扼杀中华民族前途的制度，选择追求效率的制度是中国赶超发达国家所必不可少的前提。但是，政府追求效率不能背离社会公正。公正的效率原则不仅是针对土地物质产品的，而且也是针对各项土地基本权利的。由于基本权利是那些个人拥有不影响其他人的等量拥有的权利，除此之外的权利必定涉及个人之间的取舍，因此，国家在决定取舍时就必须遵循效率原则，以保证社会财富的增加，从而增加了权利分配的馅饼，使得每个人都能分得更多的权利。事实上，对个人基本权利和基本物品的保护在多数情况下有利于对效率的追求。而不公正的效率原则则异化制度。首先，政府在某些极端情况下对效率的片面追求导致个人权利的牺牲，从而引致对抗。比如，在计划经济时代，国家为了获得快速、低廉的工业化、城市化，就对集体土地进行了市场准入限制，从而以国家征用手段从集体土地转用中获取了两万亿的土地剩余掠夺。但是，土地市场以准入限制保护国有土地牺牲集体土地，则违背了社会主义对公正的诉求这一根本的目的，因此是不能接受的。其次，政府在某些情况下对效率的片面追求影响对基本物品的平等分配，从而仍然引致对抗。比如，政府经营城市不建立在土地资源供给有限的理性规律上，而是建立在以地无限生财的非理性预期上，为追求土地的金山银山便动用公权以政治动员去调动所有的政治资源圈地卖地，以寻求土地资本化转变对政府政绩的财政支持，从而引致中华大地永无休止的资源掠夺，造成锦绣河山年复一年的人为灾害。效率优先兼顾公平的错误原因在于，政府在政绩考核目标追求的"效率"只是短期效率，而对短期效率的片面关注则只会阻碍社会对长期效率的追求。

　　 （二）转型政府选择垄断体制的原因

　　除了国家意识形态因素外，政府垄断市场还是一个只有权利而没有风险的市场，因此，具有公权的政府为了实现自身经营土地利益的最大化必然选择最简便易行的体现政府优势的政府垄断体制。一方面，政府具有合法公权，拥有政治动员和管制市场的权力和能力，因此，引致政府具有天然垄断市场的可能性条件。另一方面，当国家委托政府合法进入土地市场追求土地经营利润的时候，政府便必然会利用行政权为土地利润的最大化服务以实现任期政绩，因此，政府充任市场主体又具有垄断市场的必然性。而国家不恰当地赋予了政府发展经济和介入具体经济活动的职能应该是必然性和可能性结合的催化剂。

　　首先，公有制土地产权制度下政府投资饥渴症，无疑是引致政府选择政府垄断市场体制的内生动力。在成熟市场经济国家，政府是守夜人，没有作为可以用于社会经营的土地产权。政府的职能，一是界定和保护产权；二是推行法治；三是提供某些公共产品；四是进行一些必要的宏观调控。仅此而已。公共政府的事情虽然不多，但是事关全局，不仅非常重要，也不容易做好。按照政府经济学的观点，如果政府优化了经济发展的社会环境，必然会驱动市场主体进入市场去千方百计实现自身利益，从而从客观上促进经济社会健康有序的发展。转型政府并非是守夜人，且掌握公有制土地产权。只要转型政府一旦背离公共政府职能以寻利为目的进入市场，则必然以产权委托人资格建立土地垄断市场为寻利搞提供制度保障，从而以土地等优惠政策做诱饵，或乱花纳税人的钱或利用政治动员资源的能力大搞五花八门的投资去人为做大GDP，并在政绩目标驱动下不顾经济社会的各种代价去追求所谓任期的经济繁荣。因此，当前中国公有制土地产权制度下相当地方转型政府的投资饥渴症，是引致地方政府追求垄断市场的内生动力。

　　其次，诸侯经济式的市场经济既是公有制土地产权的结果，又是政府垄断市场体制存在的社会基础。中国开发区、园区现象深刻揭示的正是公有制土地产权条件下，诸侯经济式的市场经济弊端。国家有国家的经济开发区，各省有各省的经济开发区，各市还有各市的经济开发区，甚至各县、各镇都有自己的开发区。没有政府垄断的土地市场，政府就不会有这方便的土地供给条件。这种地地兴办开发区的现象，就是诸侯经济式的市场经济。尽管开发区遍地开花可以引致经济的表面繁荣，但是，毕竟诸侯经济不是市场经济。当然，笔者并不是否定地方政府发展经济积极性的重要性。问题的弊端在于，由于中国不是主要按照市场经济的规则由价格博弈来实现经济均衡，而是主要按计划经济的规则由政府宏观调控来实现经济均衡，因此，如果中央不能正确确立或有力保证宏观调控目标实现的时候，这种地方政府的诸侯经济式市场经济就必然具有很大的盲目性和破坏性，并因而可能瓦解一个国家的经济均衡。

　　但是，政府垄断市场体制降低了土地的生产成本，却增高了社会成本。国有经济是所有者缺位的经济，根本没有来自所有者的监督和控制。因此，无可否认，任何的政府经营都是要承担较高代理成本的。第一，政府经济人花别人的钱不可能像花自己的钱那样用心，浪费问题很难解决。比如，禁止重复建设，在中国屡禁不止，而西方国家就没有可能出现。因为在私有制国家，私有产权的内生动力在自律企业的投资冲动，任何投资者绝不可能无视市场规律去冒血本无归的风险。但是，在公有制国家，国有土地是全民的，政府在只有激励没有风险的地位上经营土地，自然没有也不可能承担经营风险。第二，由于国有土地资产的经营利润是在中央、省、市县、乡镇等多级体制下进行分成，而直接负责经营的地市县政府只能获得其土地经营利润的一部分，因此，作为经济人的地市县政府从一经营土地开始其实就在打自己的小算盘，并进行政治经济的寻租。事实上，在两权分离的情况下，政府经济人在土地市场寻租的收入通常超过他们经营国有土地资产损失而减少的利润分成。显然，经济国有，政府介入具体经济活动，在市场化的情况下，势必破坏区域经济的一体化。

　　（三）政府竞争市场寻利的负效应

　　一个社会不能够为了效率而放弃公平，前段时间的郎张之争已经揭示了政府职能错位的后果。在自由市场经济条件下，没有良知的丛林实行强者狩猎弱者的市场经济淘汰规则。但是，正是因为自由市场经济存在弱肉强食淘汰规则，人类的制度进化才自发演生出维持公正的政府政治制度安排，以修补自由市场经济的市场失灵。经济社会最可怕的，莫过于政府公共职能的异化。如果一个社会连政府都去奉行弱肉强食的经济进化论规则，那整个社会势必失去制度均衡，并最终引致社会结构解体。

　　不久前有学者公开以"丛林法则"，甚至以英国血腥的圈地运动来证明为了实现效率，必须放弃公平的合理性。其实，"丛林法则"从来是有负效应的，英国血腥的圈地运动对于诺斯和托马斯来说，不过是建立产权过程的一部分，多数情况下是人们自愿缔约的结果(North and Thomas, 1973)。但是，对于卡尔.波兰尼来说，圈地运动无疑是罪恶之体现。我们且听他的控诉吧："圈地运动被称为一场富人对穷人的革命是正确的。公爵和乡绅们干扰了社会秩序，打破了古老的法则和习俗，有时靠暴力，更多的时候是靠压力和恐吓。他们在不折不扣地掠夺穷人在公地里的份额，推倒他们的房舍，而根据至此从未被打破的习俗，穷人一直是将这些看作是他们以及他们的后嗣的财产的。社会的纤维被拧断了，空寂的村庄和残破的居所昭示着这场革命的剧烈：它将国家推向危险的边缘，毁灭了城镇，减少了人口，把过度放牧的土壤变成了尘埃，骚扰人民，并将他们由正直的农人变成一群乞丐和小偷。尽管这些只发生在局部地区，但这些黑斑极可能融化成全面的灾难。"(Polanyi, 1944, 第35页)中国的圈地运动同样是对农民土地进行掠夺，所不同的是英国的圈地运动实施主体是公爵和乡绅，而中国的圈地运动实施主体是地方政府。

　　政府具有行政、市场双重主体资格，作为市场主体的时候，政府是经营者，供给土地，牟取土地经济利益；而作为行政主体的时候，政府是社会管理者，供给经济社会的所有规划、生产要素资源等经济发展的宏观调控政策，即供给投资经济利益，因而政府可以引导土地需求，甚至刺激需求、指挥需求。在政府垄断市场上，政府双重主体的角色具体如何扮演，视政府领导人偏好定。地方政府行政权和国有土地产权合一的政府垄断市场体制的弊端，表现在政府公共行政职能异化，后果是驱动政府替代市场，以经营城市、经营土地的执政理念，挟持行政权和国有土地产权结盟的市场主体地位与民争利，以在土地市场牟取政治经济利益的最大化，实现任期政绩目标。随着公共行政的政府职能的异化，进一步引致公共政府的领导人的市场地位和行为方式的异化，并将公共政府的领导人从人民的公仆塑造为市场老板。至此，公共政府的性质完成质变。自此，政府治理经济社会的出发点，已经不是或不完全是为维护公共利益，最广大人民的利益，而是为狭隘地方利益、个人或小集团利益；政府治理经济社会的手段已经不是或不完全是靠民主与法制，而是靠个人威权，靠人治，甚至靠黑道；政府治理经济社会的产品已经不再是纯粹公共品，而是变成公共品包装的商品。这样的政府，他们不需要讲诚信，对下属，谁不服从他的指示就扬言"不换思想就换人"，对群众，他的政策可以朝令夕改，想怎么做就怎么做；对上级，则搞上有政策下有对策；对国法则搞阳奉阴违为我所用。政府如此不讲诚信，群众上行下效，社会也就不讲诚信了。

　　政府和市场是经济社会的对立统一体，所进行的利益博弈应该是合作博弈。经济史反复证明，任何改变合作博弈关系的配置，不是引致市场失灵就是招致政府失灵。成熟市场经济国家的政府进入土地市场, 按政府经济学理论，首先是市场要政府来维持买卖双方的信息对称，防止市场出现弄虚作假，搞不公平交易；其次是市场要政府来治理一些企业如环境污染之类的外部性，防止对公共环境的破坏；再次是市场要政府来对付市场垄断，防止不公平竞争，从而防止资源配置无效率和生产组织无效率。但是，中国地方政府进入土地市场的理由却是因为国有土地产权是国家的，政府要代表国家经营土地，所以进入市场，并光明正大宣布实行市场垄断，追求垄断利润。由于要追求垄断权力和垄断利润，于是运用行政权力建立"统一征地，统一收购，统一开发、统一定价、统一出让"的五统一土地垄断模式，设置市场准入门槛将农民的集体土地产权排斥在建设用地市场外，并以政府征用手段低价将集体土地转为国有土地掠夺集体土地所有权"剩余"；也因为要追求垄断权力和垄断利润，于是运用行政权力建立"一个口子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水"垄断储备制度，随意收回卖出去的城市土地使用权，尤其是利用城市拆迁之类的政府经营城市活动强制低价收回赢利地段的土地使用权，实现政府国有土地利益的最大化，掠夺城市自然人或法人国有土地使用权"剩余"。政府有法不依，法院违法不究，社会能有诚信吗？

　　众所周知，现代政府职能决定了政府是并且只能是公共政府，因此，"守夜人"绝不能充任市场主体，牟取市场利益。但是，中国在计划经济时期是一个政治全能社会，中国改革土地市场制度的决策层在改造计划经济的政府无偿无限期无流动配置资源制度时，一直受计划经济理论和市场经济理论的双重影响，和市场经济体制和计划经济体制双重制约，以及政治市场和经济市场的互动。正是因为中国特色的社会主义市场经济的形成和发展过程始终是政治体制的安排，是政治决定的产物，所以才能够形成由政府主宰土地资源配置的生杀大权，按照政府而不是市场的意愿决定资源走向的制度安排。显然，离开上述政治决策背景，无法解释中国特色社会主义市场经济中政府替代市场越位行使职能的问题。但是，政府充任市场主体，从而使行政权和国有产权合一，本质上是一种政府职能和经济制度的异化。政府既是行政主体，又是产权主体，无疑加强了外部性很强的行政权和外部性很强的国有产权的结合，并为作为行政主体的政府搭起了政治市场和经济市场直接交易的平台，其直接后果一是将政府行为商业化，从而引致利用公权实现市场垄断，改变公共政府的性质，二是产生外部性乘数效应，使国有土地市场异化为外部性很强的政府寻租市场，失去竞争市场的预期。

　　五、重建诚信制度的任务

　　土地市场的诚信缺失，是政府职能异化的结果，而政府职能的异化则是土地运行体制和产权制度不适应市场经济的结果。因此，要构建土地市场诚信体系，需要对以下主要问题取得共识。

　　（一）现行土地制度运行的弊与利

　　产权边界模糊不清的公有制土地产权需要政府作为产权代表，而政府代表公有制土地产权经营土地的最优模式就是政府垄断市场体制。政府垄断市场体制和边界不清晰的公有制土地产权制度，具有相互依存、相互制约的关系。尽管政府垄断市场体制具有低廉的生产成本，但是却具有高昂的社会成本，包括政府诚信。这就是公地的悲剧。检讨上个世纪80年代末进行的土地市场化改革，其主要贡献，首先，围绕马克思所有制理论创新，修正了超越生产力发展水平的以纯而又纯的土地公有制为核心的社会主义生产关系，并在确保公有制土地性质的前提下，初步明晰了公有土地的产权主体和产权权能、权利，从而将计划经济国家所有制非商品土地的残缺产权，界定为市场经济国家所有制商品土地的较完全产权，奠定了土地资源市场配置的交易平台，并最终结束了土地资源的"三无"配置制度，创立了"三有"配置资源制度；其次，现行土地供给模式对社会主义公有制土地理论的突破使生产关系更适应生产力的发展，因此，顺应经济发展阶段规律的制度创新局部改善了生产要素资源的非均衡经济结构，使土地资源在向均衡经济结构的转移中释放出巨大能量，而且在制度效应的推动下中国城市初步形成了城市基础设施投入和产出的良性循环，加快了城市现代化的进程。但是，由于意识形态的历史局限，在中国围绕土地所有制为核心内容的制度变迁在传统社会主义国家则始终是政治敏感问题，因而引致行政力量在土地制度转型过程中的制度供给，一方面土地制度呈现供给被动性，另一方面存在制度自利性。因此，转型初期建立的政府垄断市场体制，在市场制度设计方面仅仅使用权有偿使用的市场化本身的要素设计，并没有考虑公有产权外部性规律的一般作用和转型期政府结构的行为特征及其对市场化的不同程度的配置损失和巨大交易成本，致使形成的政府替代市场的政府垄断市场体制模式，并未完全校正生产要素资源配置的非均衡经济结构；并未完全形成政府结构和市场规则、土地所有制和产业之间的耦合博弈均衡，从而引致公有制土地产权的外部性在市场化制度的不完善中得到另外一种形式的放大，酿成了地方经济社会发展的尖锐矛盾，这是政府垄断市场体制自身无法解决的公有制土地产权的结构性矛盾。

　　毋容置疑，中国土地制度在全能政府政治体制下始终绕开所有权而进行使用权的改革，尽管维持了马克思关于公有所有制的经济体制，但是，却演生出了政府替代市场的政府垄断市场体制，从而形成政府经济人和国有制土地产权的结盟，并激励转型政府异化公共政府职能去市场与民争利实现垄断利润。土地经济史证明，中国土地使用制度的体制和产权设计，是社会主义市场经济多元所有制经济基础的悖论，已经引致土地经济在多元所有制为经济基础的市场经济条件下进入长期陷阱，并付出了沉重的改革成本。

　　（二）深化土地制度改革的切入点

　　改革开放以来，中国土地制度进行了三次大调整。第一次始于20世纪80年代中期，因大办乡镇企业和房地产开发过快占用过多耕地而引发。自此，1986年颁布《土地管理法》，组建国家土地管理局。第二次起因于1992年"圈地热"与"房地产热"。1993年中央果断进行宏观调控令其急刹车，1994年颁布城市房地产管理法，1997年修改土地管理法，1998年通过土地管理法修正案以及刑法相关条款，实行世界上最严格的耕地保护制度。第三次始于2000年后的大办开发区、园区、大学城引发的投资热和圈地热。2003年中央决定全面清理整顿开发区和各类园区、大学城，同时实行土地管理系统省垂直管理，2004年出台国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》。应该说，随着招标拍卖挂牌制度、协议用地制度、省垂直管理体制的实施，中国土地使用制度改革表层的制度变革已经大体完成了。但是，2004年的土地市场实践表明，土地市场长期存在的深层次问题并没有因为上述制度的建立而有所缓解，而是仍然按照政府垄断市场体制的内生惯性运动，并且和国家利益发生越来越尖锐的冲突。中国土地市场的运行长期陷入怪圈而不能自拔的历史事实提醒我们，土地制度异化的原因在如前所述的土地管理以外的土地经济运行的机制、体制，以及产权制度的安排，单纯就土地管理寻求管理对策已经无济于事。有人认为土地私有制这种主张除了我国经济制度方面的不可行外，操作中因土地的历史归属权追索成本和复杂性，也是不可行的。尽管笔者并不主张完全私有制，但是，当我们深切认识到现行政府垄断市场体制和产权制度的关系和运行绩效，以及产权边界不清晰的国有或社区所有土地产权具有如前所述的很高的交易成本后，却仍然很难相信他们这条公有制路行得通。笔者可以斗胆地说，只要现行政府垄断市场体制和公有制产权制度基本框架不变，中央政府和地方政府的机会主义博弈、圈地的农民失地失业、城市的政府拆迁寻利、假招标拍卖挂牌的招商引资、房地产泡沫，以及粮食安全、生态安全、经济安全、国有土地资产流失等方面的冲突和矛盾将依然如故。关于笔者这方面的主张请查阅《土地社区所有制的历史局限与制度变迁路径的缺损》（中国经济研究网-土地研究）恕不赘述。

　　（三）土地制度变迁的可能路径

　　实现对土地资源的有效控制权，历来成为实现国家发展权的关键，但是国家选择什么途径实现资源有效控制权，却是值得探讨的问题。国有土地所有权、使用权两权分离；使用权的市场经营由各级政府代理，是计划经济转型国家国有土地资源市场化的替代性制度安排。土地市场政府代理制，存在行政和自然双重垄断，尽管有所绩效，但却始终存在政府失灵，国有土地资源仍未走出公地悲剧的宿命。事实证明，国有土地所有者缺位形成的地方行政权和国有产权合一的土地垄断市场制度，是与建立社会主义市场经济的终极目标相悖，缺乏长期存在的经济运行机制基础。市场失灵和政府失灵的原因，本质上是公有土地产权和行政权合一的市场配置制度不相容于以混合所有制为基础的市场经济制度。抽象的国家产权激励机制容易异化为行政权力寻租机制，约束力量不足的产权必然产生较大的经济外部性和交易风险。政府社会管理者角色市场错位必然引致宏观经济管理成本增高，并相应增加微观经济成本，造成资源配置效率损失。

　　宪政制度与集权政治制度总是分别和竞争市场体制与政府垄断市场体制对应。亚洲金融风暴的发生证明，政治制度和经济制度"二元论"是悖论，在集权政治制度条件下推行的市场经济改革存在先天制度陷阱。不同的产业结构需要不同的产权所有制形式，并形成对产权所有制形式的约束，而最佳的市场制度安排则是相应的产权所有制与相应的产业性质偶合。政府垄断市场体制尽管有过历史的辉煌，但是毕竟不能最终解决效率和激励，尤其是在经济全球化、产权多元化的当代历史条件下，其制度绩效已经基本释放完。历史之所以肯定竞争市场体制，是因为相对于政府垄断市场体制，这种体制的利大于弊；而否定政府垄断市场体制，则是因为相对于竞争市场体制，这种体制的弊大于利。确立竞争市场体制，其实并不是包括其缺陷一并确立;放弃政府垄断市场体制，也并不是否定一切、排斥一切。两种体制的关系是既对立又统一的，确立竞争市场体制本身需要兼收并蓄，即借鉴政府垄断市场体制还有用的部分，以校正竞争市场体制自身的缺陷。在竞争市场体制条件下，集体土地可能和国有土地进行无序竞争、产权多元化过程可能引致土地吞并，政府作为行政主体应该强化土地用途管制，防止无序竞争，在市场很难发挥作用的领域预防市场失灵。如果笔者建立土地竞争市场能够确立，那肯定应该从深层次探讨结束高度单一的所有制实现形式，或从浅层次上探讨政府退出市场经营条件下的现存公有制土地的委托代理关系，总之重构土地市场。

　　政府垄断市场产生于这个特定的社会，土地市场诚信缺失仅是中国社会诚信缺失的一个侧面。当代中国处于经济转轨时期，一方面旧的政治、经济、文化、法律等包括产权、伦理，甚至宗教制度在内的各种生产关系都受到了某种程度的否定，从而动摇了计划经济的根基，而新的政治、经济、文化、法律等包括产权、伦理，甚至宗教在内的新的制度却又没有产生或得到定位，因此，市场经济尽管已经在运行了，但是其机制基础却还大量搀杂着计划经济的残余，并为此制约了市场经济体制的进一步完善。当前，由于社会运行系统存在大量制度的灰色空间，一方面，相当的政党、团体、组织、个人面对制度缺失的状况无所适从，另一方面，相当的政党、团体、组织、个人又在利用制度缺失的转型环境进行投机和寻租活动，从而造成政党、团体、组织、个人之间进行政治、经济、文化等交易时有一部分政党、团体、组织、个人因此而获得了超额利润，而另一部分政党、团体、组织、个人却发生经营亏损，于是彼此就为赢利和亏损互不信任，并阻碍了正常政治、经济交易的有序进行。这就是中国政府垄断市场诚信缺失的本质原因。

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