在实现了多年的经济快速增长、国际贸易收支大幅顺差之后，中国的经济、社会发展依然存在诸多问题需要解决。2005 年，党中央、国务院提出了构建和谐社会的总体执政思路。经济方面，为达到宏观经济增长的平衡，国家从经济政策上出台了一系列措施，如《公司法》的修订、《中小企业促进法》的实施等。这些措施在很大程度上促进了中小企业的发展。截止到 2005年底，我国注册的中小企业数量已占全国企业总数的 99.6%。中小企业创造的价值占国内生产总值的 58.5%，吸纳了 75%以上的城镇就业人员，生产的商品占社会销售额的 58.9%，货物进出口额占 68%左右，上缴税收占 48.2%。中小企业已经成为我国经济发展、市场繁荣和就业扩大的生力军。

然而民营企业，特别是中小企业在发展过程中存在着缺乏社会化、专业化、市场化的服务体系，管理混乱，融资困难，人才缺乏和创新不足，很难与国际市场接轨等困难；其中特别是融资难和融资成本较高严重制约了中小企业和成长。国家发改委进行调查后发现，中小企业因不能落实抵押担保而被拒贷，拒贷率达到了56.1%；上海市银行信贷登记系统的统计数据表明，截止到2005年3月末，全市中小企业贷款余额为6631亿元，占全市银行贷款余额的51.82％，其中，小企业贷款余额为2175亿元，占全市银行贷款余额的16.99％。

融资难的问题也是诸多因素引发而至。其中最主要一点，我们认为国内的中小企业自身缺乏信用有关的信用历史和信用意识。担保公司的建立在一定程度上是解决了中小企业融资困难的问题，然而自身发展过程也不可避免面临各方面的限制因素。本文将从担保行业的发展过程、作用、成绩、存在问题等方面来论述并进一步揭示引进担保机构评级的积极意义。

担保行业发展过程

随着市场经济的发展，对信用担保的需求日益增长，加之各级政府的积极推动，我国担保业呈现出快速发展的局面。据不完全统计，目前我国各类担保机构已经达到4000家左右，其中2004年新注册的担保机构就已超过了1000家，近两年新注册的担保机构数量已占到总数的一半以上。担保机构迅猛增长的原因主要有三个方面：一是政府的推动。几年来，中央和地方政府有关部门为促进中小企业和个人住房置业等一些领域的发展，采取自上而下的行政推动方式，以财政资金来源为支撑、主要为中小企业服务的担保机构在全国各地普遍设立。二是随着担保市场需求的扩大，信用担保的发展前景日益显现，社会上形成了一股担保“热”，各类社会资金纷纷进入担保市场，各种所有制形式的担保机构大量涌现。三是担保行业至今没有建立市场准入制度，加之行业管理缺位，导致行业进入门槛低，客观上为担保机构的迅猛增长提供了条件和空间。

1.1993-1997年：担保业的起步和探索

1993年11月中国第一家全国性专业信用担保机构——中国经济技术投资担保有限公司的诞生标志着中国担保业起步和探索的开始。1995年前后，国内一些地区开始陆续出现专门的信用担保机构。比较早的一种形式是在国家科委的支持推动下，深圳、西安等城市的科技部门或高新技术开发区建立的主要服务于高新技术成果转化的投资担保机构，以及主要为出资企业提供贷款担保服务的信用担保互助基金。此后陆续出现了一些由当地政府出资成立的主要为当地经济建设提供融资服务的担保机构和由工商联等方面牵线设立的小企业互助担保机构。在以政策性担保为主要业务领域的同时，担保业也逐渐涉及到商业性担保业务。

这一阶段的监管主体是中国人民银行。对担保行业发展有重要影响的是1995年6月颁布，并于当年10月1日开始实施的《中华人民共和国担保法》。它以促进资金融通和商品流通、保障债权的实现以及促进经济发展为目标，对担保的范围、担保的方式、担保主客体权利义务等方面都做出了规范。

在这一阶段，担保业主要是服务于高新科技成果的转化，为企业提供贷款信用担保等。担保机构全部由中央或者地方政府设立，机构数量和业务品种都很少，从严格意义上来说还不能算是一个行业。但是在《担保法》的指导下，中国的担保市场和担保业逐步地、健康地发展起来。

2.1998-2002年：以中小企业信用担保为契机，担保行业迅速增长

从1998年开始，江苏镇江、山东济南、安徽铜陵等地市探索采取设立担保资金和组建独立担保机构的方式，帮助中小企业解决融资难特别是贷款难的问题，并开始试点。以此为契机，中国的担保行业迅速发展。同时在这一阶段，出现了不是由政府出资设立的商业性担保机构，担保机构的数量迅速增长。

从大致的发展轨迹看，中国的中小企业担保历经探索、规范、完善和依法推进等阶段：1998年7月中国经济技术投资担保有限公司向国务院等有关部门提交了《关于深化投融资体制改革，建立信用担保体系的思考》，提出建立信用担保体系的议题。国务院有关领导对此高度重视，进而开展了专题会议，推进了中小企业信用担保体系的开启。因此，在同年10月，全国推动中小企业发展工作领导小组确定将解决中小企业“融资难、担保难”问题作为推动中小企业发展工作的突破口。同年12月，全国经贸工作会议决定着手组织开展全国中小企业信用担保体系建设试点，标志着中小企业担保探索的开始。

这一阶段也是担保业监管发生重大转变的时期。1999年1月，根据中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《中央党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见和具体实施方案》的精神，中国经济技术投资担保公司不再作为非银行金融机构管理，而转由中央大企业工委管理。以此为标志，中国的担保机构不再是接受人民银行有关部门监督管理的金融机构，从而大大降低了其后成立的大批担保机构的准入门槛。

但是对于担保机构的管理法规始终没有出台，无论是《担保法》还是2000年颁布的《司法解释》，都是规范担保行为而不是规范担保机构的法规。同时这一阶段也没有颁布有关担保行业的财务、会计制度，担保行业的准入制度亦未建立，担保机构仅仅按照一般企业标准进行工商注册登记。这些都从一定程度上影响了监管的有效开展。

3.2003年以后：其他担保品种的开展和担保业发展的新格局

随着市场经济的发展，社会经济在其他方面对担保业的需求逐渐增大。同时随着担保业和国外同行交流的增多，中国担保行业自身也在不断学习和进步，引进了一些新的业务品种和业务技术，如工程担保、住房置业担保、个人信用担保、下岗职工小额担保等。由于中小企业贷款担保本身所具有的正外部效应决定了其利润空间有限的特点，因此上述新兴的担保业务就构成了维持担保行业生存乃至发展的重要部分。如工程担保和房地产担保主要发展阶段是2003年以后，当时是伴随着建设部发布的《关于在房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定（试行）》在规范中实现发展的。同时，随着20世纪90年个人消费市场的兴起，个人信用担保业务也逐渐兴起。这些担保业务在中国起步比较晚，大多随市场需求应运而生，但却构成了担保公司业务经营的重要一部分。这些新兴的业务和创新促进了中国担保业的新发展，也深刻改变着中国担保业的理念和发展格局。

与该阶段担保品种多样化、担保公司分化趋势显现的担保行业状况相对应，为了保证配套的政策法规满足行业发展的新需要，这一时期的监管主体也呈多元化趋势。例如，财政部凭借其出资人身份必然有权对其出资并承担风险的担保机构行使监管权力，发改委从扶持中小企业的角度也会出台相关规章以实现对中小企业信用担保业务的规范和政策支持，银监会、建设部等都对涉及自身监管领域的业务出台了相关规定。但是，从担保行业整体来看，仍然缺少统一的行业运作规范和明确的行业监管主体。这直接导致了担保机构在市场准入、日常业务、退出等方面缺乏统一有效的标准，不仅不利于金融风险的化解，实际上也使得优质担保公司与经营素质较差的担保公司并存，进而影响了行业自身信誉建立，担保行业发展出现瓶颈。

相比前两个阶段，这一阶段社会各界对担保的认识有了明显的提高，担保的内涵开始逐步拓展到“大担保”的格局；同时，行业发展瓶颈的出现也使得业界意识到有效监管对担保行业的正规化发展具有无可替代的作用，行业监管需求日益强烈。

通过对担保背景和发展沿革的分析，我们可以看出：担保的产生与发展与市场经济的发展紧密相关的。市场经济的发展对社会信用提出了要求，担保的业务范围、技术水平和管理机制也随之发展和提高。特别是近几年市场经济的飞速发展带动了担保业的发展，担保业的内涵经从“小担保”开始向“大担保”转变。把握这些趋势，对于我们了解和规范担保行业都有极为重要的意义。

担保行业取得的成绩

尽管我国担保业起步较晚，发展时间短，但对经济的贡献尤为突出。由于国家在税收等政策上的支持，以及担保行业存在的较大发展空间，担保公司数量增长，规模不断扩大。截至 2004 年 12 月底，全国中小企业信用担保机构已达 2188 家，共筹集担保资金总额 657.2 亿元，累计担保机构 18.8 万户，担保贷款 36.6 万笔、3237亿元。事实证明，发展担保行业可以促进企业发展、增加财政收入、扩大就业，具有良好的经济效益和社会效益。截至2003年底，国家发改委统计的966家担保机构已累计担保企业48318户，担保贷款100035笔，累计保额1179亿元，实现收入28.2亿元，受保企业新增销售额1180亿元，新增利税102亿元，新增就业57.2万人。

担保行业内积累了一些好的做法和成功的经验，例如：深圳中科智担保投资有限公司是中国第一家民营商业担保机构，也是商务部批准设立的第一家中外合资担保公司，在其92亿元人民币的担保额中，赔付金仅5000多万元人民币，履约率达到99.9%；北京中关村科技担保有限公司以其支持高成长企业的“瞪羚计划”、“留学归国人员创业企业、集成电路设计企业、软件外包企业担保贷款绿色通道”等活动为扶植高新技术企业发挥了重要作用；上海率先在全国范围内建立了个人征信系统，并将个人信用信息应用到企业征信系统中，有效地整合了信用资源；国家开发银行上海分行对中投保公司承担的担保责任给予50%的再担保，提高了担保公司的担保能力。

担保行业的作用

考察各国担保业实际情况，其所涵盖的基本业务类型不外乎为了满足政策性目的的“非盈利性质”的担保、盈利性的商业性担保和互助性担保。其中，政策性信用主要体现政府的政策性目的和政策导向，起到将有限的政府资源在不同领域进行合理分配、弥补“市场失灵”的作用；商业性信用担保则是通过金融市场的细化，通过“承担风险、增强信用”来赚取商业利润，同时也客观地起到了促进信用链条流畅、利于信贷分配的作用；而互助性担保机构则以“向会员提供信用、分担风险”为主要目的。

具体到中国的担保业，其作用则具体表现为以下几个方面：

1.为经济活动中的风险管理需求提供专业化的服务和解决方案

担保机构在提供担保服务，满足经济活动中对信用的需求要求，同时也以自身的专业水准，承担和管理了经济活动中风险。担保机构依靠其自身的“增强信用”功能向信用缺失的经济主体提供信用增强服务，因此担保机构的风险识别和管理能力将成为其能否生存发展的关键性因素。一般而言，担保机构通过评价业务的风险等级是否与其自身的风险管理能力相匹配，来决定是否提供担保服务，同时会根据担保业务的风险收取相应的担保费。

2.提供信用产品，促进现代经济体系的市场信用的拓展和深化

虽然中国担保业的发展源于政府的政策支持，但是随着市场经济的发展，担保行业必然获得更大的空间。从目前出资构成看，中国民间资本占担保机构出资比重已超过一半就是有力的说明。现代经济的特点之一是信用经济，而专业担保机构正是信用经济高度发展下专门经营信用产品的经济主体，其依靠自身信用及所具备的专业化风险管理能力，向缺少信用的需求者提供增信或信用评级服务，保证其获得用于生存发展的必要信贷支持，相应地收取担保费用作为提供服务的报酬。从这个角度看，担保机构在发展自身业务的同时，客观上促进了社会经济的市场信用的拓展与深化。

3.化解间接融资压力，推动金融创新

通过信用担保，银行降低了信息不对称，贷款多了一道风险防范屏障，相对降低了贷款风险和管理成本，企业也由于第三方的信用强化而获得生存和发展的资金，在一定程度上缓解了间接融资压力。

从早期的高新技术投资担保到中小企业信用担保，从融资性担保到合同担保、金融产品担保和其它非合同担保等，担保行业的发展既是金融市场细分的结果，其本身也是一个金融创新的过程。从中国目前的金融机构的特征角度看，专业担保机构在风险防范、化解、风险评审、监督控制方面具有自身独特的专业优势，具有独特的信用增强作用，在金融创新的过程中会有重要的作用。因此，专业的担保机构应该有更大的机会在未来中国金融产品创新中成为担保服务提供的主力军，成为一系列金融创新重要的参与者和推动力之一。

担保行业存在的问题

尽管担保行业取得长足进展，然而我们必须看到，我国的信用担保机构设立较晚，担保业的发展步伐相对于中小企业的成长需要来讲还比较缓慢。信用担保体系还不完善。从目前来看，存在的主要问题和困难是：

1．监管主体须进一步明确，监管内容尚需完善

行业自身定位不清是中国担保行业出现发展瓶颈的根本原因之一。担保作为一种金融功能，介于银行和企业、企业和企业交易之间，在业务性质上属于一种特殊的信用中介服务，具有金融性和中介性两种属性。由于其涉及领域的广泛性、业务品种多样性和异质性，使得中国现有的法律还难以对担保行业做出清晰的定位，政府也难以对担保形成准确、完整的认识，进而不可避免的造成对担保行业监管缺少针对性。

此外，出于自身生存发展的需要，许多担保机构在开展融资贷款担保业务的同时，开始探索开发各种形式的、适应市场需求的商业化担保品种。这些创新担保品种覆盖了房地产、司法、贸易、银行等众多领域，必然涉及到多个政府管理部门。国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行等部门都在不同程度上对担保机构进行着监督管理，分散的管理不利于国家对担保机构更好地履行监管职能。长期多头管理造成了担保行业实际上的监管不力，甚至成为监管的盲区。监管主体不明确的问题仍然存在。

中国担保行业的准入制度并不完备，机构设立、业务准入、高级管理人员的任职资格没有严格的条件。担保机构仅按照一般企业标准进行工商注册登记，因此担保机构的数量在某些地区呈现出过快的增长势头，但其自身的资质和信用却难以保证，一些担保机构难以保证自身的生存发展，在一定程度上导致了担保行业鱼龙混杂、无序竞争状态的形成。

而且，担保机构之间缺乏行之有效的业务运作机制，微观基础（单个机构的运营模式）薄弱，具体体现为：行业组织化程度较低，制度尚不健全，担保风险与机构自身的风险管理能力不匹配等。这一方面与中国担保行业发展历史较短，业内机构专业管理能力相对较弱有一定关系；另一方面则应归咎于日常运营监管缺位、市场约束及各参与方间激励机制形式单一。

另外，担保行业的退出制度并没有建立，使得不能符合社会需求的劣质机构不能有效退出，在一定程度上挤占有限的社会资源。同时也影响了行业中其他担保机构的正常运作和整个行业的正常竞争环境。这些现状正是担保行业监管内容不完备的体现。

２．担保机构规模小、实际担保放大倍率低

我国担保机构的规模大都偏小，全国担保机构的户均资本金为３０００多万元，浙江杭州萧山区 17 家担保机构的户均资本金为３０５ 万元。我国担保机构总体担保放大倍率不足2倍，上海市仅为1倍，远远没有达到我国1：10 的政策许可范围，信用杠杆作用不能得到有效发挥，造成担保资源的浪费。发达国家担保机构的平均放大倍数都在 １０倍以上，日本为６０倍，美国为５０倍。很多担保机构并不是根据企业的实际信用状况而是根据企业所能提供的有效反担保资产价值量来确定对它的担保额，背离了保行业的自身特点。

３．缺乏资金补偿机制，持续性发展存在困难

政策性担保机构是中小企业信用担保体系的主要支柱。政策性担保机构不以盈利为主要目标，收取的担保费用很低，资金来源以各级地方政府财政资金和资产划入为主，但地方财政资金和资产划入大都是一次性的，且规模不大，缺乏后续资金注入及补偿机制。现有的商业性担保机构资本实力也较弱，同样缺乏资金补偿机制，大多数商业性担保机构把高担保费作为资金补偿来源，部分担保机构按同期银行贷款利率的一半收取担保费，一些机构的担保费甚至更高。而在国际上大多数国家的担保费一般为1%左右。由于担保机构缺乏资金补偿机制，使其承保能力弱，发展困难，从而一旦发生代偿就有财务亏损或破产的危险。

４．缺乏风险分散机制

一般来说，为了分散和规避风险，担保机构不是进行全额担保，而是根据贷款规模和期限进行一定比例的担保，在担保机构和银行之间分散风险。据国际经验，担保机构承担责任的比例一般为70~80%，其余部分由协作银行承担。而我国由于缺少明确的制度规范，再加上目前担保机构的实力过于弱小，很难得到银行的信任，许多银行都将中小企业的贷款风险转嫁给了担保机构，不少担保机构甚至被迫承担了100%的信贷风险。这样不仅造成担保机构责任与能力的不对等，也弱化了银行对担保机构的考察和评估，加大了整体风险，严重制约着担保机构的发展和担保业务的开展。

5．担保机构缺乏专业人才，内部管理混乱

    由于我国过去专业担保机构少，近三年担保机构的迅速扩张使得本来就稀缺的担保专业人才更加短缺。而且，由于我国目前尚没有建立担保从业资格准入制度和失信惩罚制度，造成了现有从业人员能力和素质偏低。不少地方政府出资的担保机构由政府淘汰官员担任，不熟悉担保业务，运作不规范。从内部管理来看，很多担保机构缺乏规范的担保保证金制度、集体审核制度、风险内控制度、运行监测制度、代偿制度和债务追偿制度等，担保过程中存在的行政指令担保、人情担保和拍脑袋担保等现象，使得担保机构信用度降低，风险加大。

   引进担保评级的意义

从市场规则的角度看，信用担保机构本质上是以自己的信用为主要资本拓展业务并赚取报酬的机构，即通过承担一定的信用风险，提高被担保企业的资信等级，获得风险报酬。因此，信用担保机构有无信用及提升信用的作用大小，是其能否获得业务及报酬和报酬多少的基本依据，是担保机构运作的基石。从我国的实践中也可以看到，一些担保机构由于信用高，其担保可以获得各方面的认可，从而快速拓展担保业务，而相当担保机构就不易获得认可。因此，担保机构的信用等级高低实际上是其业务开展的基础和获取收入的前提。国际上专业信用担保机构在开展业务之初就会寻求评级机构进行信用评级，作为其开展业务与定价的基本依据。因此，信用评级是担保机构开展业务和运作基础。

1.信用评级是政府部门对担保机构监管的有效手段

根据财政部和国家发展和改革委的有关规定，信用评级结果将成为其进行业务监督、效绩考核、风险预警与政策扶持的重要参考依据。目前涉及信用担保行业的法律法规和政策主要有《公司法》、《担保法》、《中小企业促进法》以及部门规章。《公司法》未对担保机构作出专门规定，《担保法》也只规范了担保行为，而针对专业担保机构的市场准入与退出、业务范围与种类、人员从业资格、财务及内控制度、行业自律和政府监管等问题尚无明确规定，作为《中小企业促进法》配套文件的《中小企业信用担保管理暂行办法》也尚未出台，这些均在一定程度上影响了信用担保机构的规范发展。信用评级由于其独特的作用，用公开、客观、科学、全面的披露方式反映和揭示担保机构的经营环境、管理水平、担保风险、防范机制、担保资产质量、未来持续经营能力、资（本）金来源与资金运作风险、清偿能力与资本充足性等信用状况，并进行全面考核与综合分析，使政府监管部门具有了监管的基础。信用评级除了对被评级的担保机构给出一个信用等级，还要给出一个比较完整的信用评级报告，对有关监管部门比较关心的方面如担保机构的业务发展策略、发展状况，担保业务风险控制与实际风险状况自有资金的运用状况等进行比较详细的分析。信用评级结果可以成为对其进行业务监督、效绩考核、风险预警与政策扶持的重要参考依据。

2.担保机构缺乏代偿补偿制度需要信用评级

政府出资设立的信用担保机构通常只在筹建时得到一次性资金支持，缺乏后续的补偿机制。目前中小企业担保贷款规模决定了仅靠有限的保费和利息收入难以维持担保机构的持续发展。担保业务的扩大也增加了担保机构的风险，并且很多担保机构独自承担贷款担保风险，未与协作银行形成共担机制。此外，尚未组建市级再担保机构。由于担保的风险分散与损失分担制度尚未形成，使得担保资金的放大作用和担保机构信用能力均受到较大制约。

3.担保机构存在运作不规范行为需要信用评级

有些由政府出资设立的担保机构，囿于法人治理结构不完善、政企难分，项目选择受到行政干预，难以自主运营，独立承担风险；有些担保机构热衷于大项目和高盈利、高风险的投资业务，资产缺乏流动性和安全性，加大了发生代偿的可能性；还有些担保机构业务操作程序不够完善，必要的管理制度、风险控制制度不健全，识别和控制风险能力差。这些问题已影响到担保机构的正常运行，担保行业自身的存量优化与规范已迫在眉睫。

4．信用评级结果作为银行与担保机构开展业务合作，并合理确定风险分担比例的参考依据

随着市场经济条件下对信用信息独立揭示的原则确立，金融机构对借款企业信用评级和信用信息发布的“自贷自评自发布”也越来越多地受到政策限制。担保机构的信用中介服务性质，决定了自身与金融机构合作的广泛性，以及与某一金融机构合作信息的有限性，金融机构仅凭自己所掌握的信息资料难以全面了解合作对方的经营状况，如合作银行家数、担保放大倍数、担保或有负债、风险代偿能力等情况。因此，建立金融机构对担保机构外部信用评级报告的使用机制，是银保合作开展业务、共同防范和控制风险的当务之急，信用评级不仅可以引导金融机构认识担保机构，把握担保风险，而且可以依据评级报告，决定是否与担保机构合作以及合作的广度与深度。

5．信用评级是担保机构强化风险管理的工具

中小企业自身的高成长性和高风险特点，决定了中小企业贷款担保机构面临着高风险。风险管理能力是担保机构能否持续经营的基础。担保机构的信用评级就是对担保机构的风险管理制度、过程、程序进行调查和分析，对担保项目拓展、风险控制措施、以及实际风险进行判断，对担保组合进行分析等等。通过信用评级机构的分析和判断，担保机构可对自身内控制度和风险管理水平作出更好的评判，进一步完善内控制度、健全风险管理。担保机构的服务定位、人力资源水平、法人治理结构、业务运营体制、工作质量与效率、机构发展前景等内部管理情况，通过专业信用评价的业内比较与分析，可以帮助受评机构既看到自身的长处，也找到自己的不足，并明确发展方向。与其说信用评价是对担保机构资信状况的揭示，不如说是对其内部管理的诊断与信用辅导和提升。