从失信惩戒机制效力看征信的价值取向
来源：新华网
2009-07-08 10:03:00
一、关于失信惩戒机制的理解 失信惩戒机制是一种制度安排，即使用信用产品的制度安排；是一种信息共享机制，即各类信息整合、共享、联动的机制；是一种标杆，即失信成本与守信收益的标杆；也是一种社会公共管理的纽 ...
一、关于失信惩戒机制的理解
失信惩戒机制是一种制度安排，即使用信用产品的制度安排；是一种信息共享机制，即各类信息整合、共享、联动的机制；是一种标杆，即失信成本与守信收益的标杆；也是一种社会公共管理的纽带。
在实践中，失信惩戒机制运用经济、行政、文化等多种方式，以征信平台为媒介，结合相关法律与行业标准，共享黑名单信息，从而形成互为关联、同盟军式的、高效联动机制。失信惩戒机制是由具备监管功能的政府部门、各类授信机构、雇主、公共事业单位等共同参与的、以企业和个人征信数据库的记录为依据的、以信用记录和信用信息的合法披露为手段，来降低市场交易中的信息不对称程度，从而约束社会各经济主体信用行为的社会公共管理机制。
失信惩戒机制作为一种社会公共管理的举措，其功效是通过信息的采集、披露以及信用产品的使用来实现的。因此，在客观上需要更多的同盟军，形成一个高效的联动机制。失信惩戒机制这一特点在个人征信和企业批征信实践中的表现存在较大的差异。
在个人征信领域，这种需求显得尤其突出。例如，某一个人在一家银行出现了坏账，这时如果没有其他银行或惩戒联盟其他成员参与对其惩戒，久而久之，会因信用盲区而产生"信用洼地"现象，这种失信有利可图的导向，将对参与信用交易的双方或者多方带来不好的示范效应。而对于企业征信的推进过程来说，由于监管主体的强势，被惩罚的企业很容易被某一家部门责令出局，相对削弱了对整体惩戒联盟机制的需求。
为了使失信惩戒机制在实践中产生理想的效果，要求在社会信用制度的整体设计上，必须做到以法律法规为依据，以信用专业机构为主体，以合法有效的信用信息为基础，以解决市场参与者的信息不对称为目的，使守信者受到鼓励，失信者付出代价，保证市场经济的公平和效率。
信用是一种具有轮回效应的市场行为，对失信者的惩戒其积极意义还在于两个方面：一是杜绝和防止更多的失信者的产生，这种"明示"实际上对社会资源的良好配置将会起一种合理导向作用；二是巩固和壮大守信者的阵地，进而减少整个社会用于惩戒所需要的成本，然后，反哺于更多的守信者。例如，在利率政策许可条件下，商业银行可以向守信者提供优惠的信贷利率，从而在实际操作中，使更多的守信者得益。
失信惩戒机制的落实除了具有规范市场行为准则的作用外，在一定意义上，也成为制定起草相关法律的先行实践依据。有些在市场中的准入和退出机制，前期往往先表现为一种制度安排，后期则上升到法律层面予以规范。
二、失信惩戒机制可供选择的方案
市场上如果出现大量的经济失信行为和现象，势必严重限制信用交易规模的扩大，使市场参与者的交易成本加大，效率降低。这也对社会公共管理中所追求的公平与正义的主要原则形成了一定的冲击。
有一种观点认为，公共管理实质上是一种社会发展目标的合理调整和社会利益的权威性分配，它不仅关注结果和效率的经济意义，更关注过程、结果中的社会公正、责任和社会价值取向的实现。后者在公共管理的价值分析中应占有基础地位，并贯穿于政策、制度制订与执行的全过程。
从某种意义上说，在广泛的社会经济活动中，如果少数人的失信行为未受到惩戒，那就是对大多数人的不公正，因为，社会资源整合与配置的合理性直接关系社会发展目标的实现程度。
在一个有序的社会中，公众对社会公共责任意识的认同有着相对一致的标准或者共识。从总体上看，失信群体其失信行为的成本或代价有着某种示范效应，这种示范效应的属性，将对社会公共责任意识的发展产生积极或者消极的影响。
如果缺乏相应的惩戒制度，市场的各类参与者将不得不把遭受失信行为而产生的额外支出记入总成本，客观上增加了社会总的交易成本，使整个社会共同承担了原本应由个别失信群体承担的代价，从而侵害了守信群体的权益，并由此将可能引发社会价值取向的扭曲。
建立失信惩戒机制需要全社会的共同参与，这与公共管理活动中社会组织及公众的广泛参与原则是一致的。因此，在设计失信惩戒机制的过程中，应当注重保持相关具体措施与公共管理中的主要原则相吻合，使失信惩戒机制的预期效果与社会公共管理追求的目标一致。
关于失信惩戒机制的设计可以从以下三个方面考虑：
（1）社会道德惩戒
社会道德惩戒是一种有着明确导向的氛围、一种软约束的环境，它依靠媒体、公众舆论以及社会文化活动来体现其影响。
社会道德惩戒主要通过包括鼓励和保护报刊、电台、电视、互联网等公众媒体披露各种失信行为及其相应的代价，政府信用监督管理部门有序公开在行使管理职能过程中形成的可供公众查阅的公共记录信息，失信者的不良记录依法被联合征信平台采集、披露等方式，在社会生活中塑造一种道德上的共识或者广泛认同的标准，让失信者处在一种无形的、充满公众舆论的环境与氛围中而倍感道德约束的压力。
通过社会文化活动，大力宣传和强化契约精神、诚实守信的价值观念和社会道德秩序，明确地倡导一种社会的道德取向。人们自律，是因为不讲诚信将付出沉重的代价。如果不想被主流社会抛弃、不想丢失尊严、不想失去朋友，就应该保持自己的诚信。
（2）经济价值惩戒
经济价值惩戒是以制度安排的方式实现对失信者在市场价值上的惩戒，其要点是提高失信者的交易成本以及市场准入门槛。
失信惩戒机制首先要起到对任何经济类型的失信行为进行惩罚的作用，经济性质的处罚是对失信者最有效也是最直接的惩戒。其次，失信惩戒机制具备奖励功能，对市场中失信者的惩戒，也是对诚实守信的商户和消费者的一种奖励。从效果上看，失信惩戒机制以震慑作用为主，力求将失信的动机消灭在萌芽之中。对于形成事实的失信行为，其效果是要在相当长的受罚期间内，使失信企业或个人不能进入市场经济的主流，加大失信企业或个人的经营成本。因此，失信惩戒机制能够发挥对信用交易市场秩序的维护作用，并通过实质性打击和震慑方式减少市场上存在的各种失信行为，保障市场的公平竞争原则，有助于提高市场上信用交易的成功率。
在经济处罚方面，一个重要的原则就是使失信者因处罚而遭受的损失远远大于从失信行为中获得的利益。如果经济处罚的力度不足，失信者就会以多次未被处罚的失信行为的收益来弥补经济处罚的损失，因此，过轻的经济处罚并不能达到抑止失信行为的目的。
市场禁入也是一种有效的处罚方式。对于某些信用要求较高的行业，应该制定完整的禁入规定，在法定期限内，不允许有严重失信记录的企业法人代表和主要负责人在该行业中继续任职，甚至不许注册成立新的企业。
失信惩戒机制具有对失信记录的传播功能，征信数据库是形成社会失信惩戒联防的"纽带"。其中，上市企业应严格按照规定向公众披露信息；非上市企业也应通过行业管理的载体归并自身的信息。可以预见，在不远的将来，信用经济的影响将渗透到中国社会的每一个层面，逐渐地改变每一个企业和个人的生活及社会文化，直至重建社会信任。国外的一些做法也许值得我们借鉴。例如，英国伦敦四通八达的地铁都是自动检票，对逃票者会加倍罚款，这一点在车上到处都有提醒。再例如纳税也是自觉的行动，一旦发现一次逃税，可能历年的公司账目都将被迫接受调查并课以几倍几十倍的重罚。在知识产权保护方面，一旦发现盗用专利，便处以重罚。近年，为了加强银行安全，银行开户手续越来越繁杂。没有足够信用证明的新用户不给办信用卡，只能使用先存款后消费的借记卡，以防止信用卡的恶意透支等。
英国对所有欺诈行为实行完整记录，这形成长期的威慑力。一个人一旦有了在公司或银行的欺诈记录，他的金融信用就算毁了，基本不可能再进入体面的公司或部门工作。
（3）法律惩戒
从历史上看，诚实守信首先作为一种道德原则出现，后来为法律所采纳，成为法律的基本原则。
在古罗马的法律中就出现于诚实信用的相关法律规定。随着商品经济的发展和市场经济的建立，诚实守信原则作为市场经济领域中的基础性行为规范，逐渐成为调整个人与社会、个人与个人之间相互关系的基础性道德规范和法律准则。近现代各国法律都发展出诚实守信原则的相关表述，例如大陆法系的国家将诚信原则提升为债法中统领其他基本原则的帝王原则。1896年的《德国民法典》第157条规定："契约的解释，应遵守诚实和信用的原则，并考虑交易上的习惯。"第242条规定："债务人应依诚实和信用，并参照交易上的习惯，履行给付。" 1911年的《瑞士民法典》在第２条规定："任何人都必须诚实信用地行使其权利并履行其义务……"。
因诚信原则已经被法律所广泛采纳成为法律的基本原则，所以对失信行为的法律惩戒一般都竞合在违约/违法引起的法律责任中。
大部分的情节较轻的失信行为一般可以界定为违约行为，例如未按照同通信公司的合同约定时限逾期缴纳各种费用、未按照同金融机构约定的还款时限逾期偿还贷款等等……，合同/合同法对于违反合同义务的违约者都约定/规定了相应的违约责任，违约责任既是对守约方的救济，同时也就是对违约失信行为的法律惩戒。
小部分情节严重的失信行为例如欺诈、诈骗则可以被界定违反法定义务的违法犯罪行为，法律也规定了相应的法律责任（包括刑事责任）对实施该严重的失信行为的违法犯罪者进行较为严厉的法律惩戒。
三、失信惩戒机制需要通过联合征信平台发挥更大作用
在失信惩戒机制的实务方面，可以采用征信手段，在信用交易之前，授信人需要对潜在受信人的资信情况进行调查和评估，以减少交易双方的信息不对称情况。这时，征信机构通过联合征信平台中的企业或个人的信用记录，可以对任何企业和个人的信用价值提出定性和定量评价方面的建议。同时，征信机构也可以按照法律、法规的条款，合法披露反映失信记录的黑名单，即将失信记录向授信人或政府监管机关等合法用户披露。
一个失信惩戒的联盟犹如一道"防火墙"，提高了失信者在经济活动领域的交易成本。
失信惩戒机制具有显著的社会属性，是基于执行者与维护者的统一。一方面，失信惩戒机制中的公示效用主要通过惩戒联盟得到体现，另一方面，失信惩戒机制作用的发挥也是一种心理暗示的过程。两者的理想结合将使失信惩戒机制产生更好的效用。
根据发达国家的征信经验，失信是产生于市场经济生活中的不良现象，对失信现象进行惩罚的机制也产生于市场。失信惩戒机制作用的效果必须达到：将一对一的矛盾关系放大到一对多的矛盾关系；将某一个行业内的失信记录放大到另一个行业；将某一个区域范围内的失信记录放大到全社会。在法律允许的处罚有效期间，让政府部门、授信机构、雇主和公用事业单位等各类市场参与主体参与对失信者的经济性惩罚。失信惩戒机制对于市场上的失信行为所进行的打击必须是实质性的，从某种意义上说是通过以市场价值形式的惩罚来体现的，决不是轻描淡写的道德谴责。失信惩戒机制的工作方式必须依托大型征信数据库，只有这样设计，才会极大地降低对大量失信者进行惩罚的"办案"成本。从失信惩戒机制发挥的实际功效看，联合征信平台所承担的功能无疑是主要的。从国内的企业信用制度和个人信用制度试点工作的经验来看，失信惩戒机制需要依托的最好载体也是联合征信平台。在联合征信平台面前，单个组织、单个行业、单个区域范围内的内部失信惩戒制度其力度往往威慑力不足。实际上，在某一个区域、某一个行业、某一个组织结构内部的黑名单共享，就是现在我们所提的全社会失信惩戒机制的雏形。通俗地说，在一定范围内的黑名单共享机制，自然在该特定范围内有它的效力，但是，随着社会组织结构的多元化和社会经济活动的多元化，这种效力在面对跨区域、跨行业、跨组织架构时，显得十分的苍白。所以，联合征信平台与失信惩戒机制的结合，使惩戒效应得到适当的显现和放大。这里，既不否认原有披露辖区内的惩戒有效性，但也揭示了放大披露机制的诱因。随着征信理念和征信操作流程的日臻完善，人们更愿意选择和接受这种结合，其原因愈来愈集中在两个方面：一，可以借助社会、市场、他人的力量共同实施惩戒来放大惩戒效应；二，可以提高各个行业自身的惩戒系统在下一轮对失信行为惩戒的威慑力量。
实践证明，一个完善的征信数据库将成为失信惩戒机制发挥功效的重要工具。在征信过程中，通过对主流人群（一般也应该是守信人群）的界定，其重心在于为这部分人提供便利、收益及应有的优越感。失信惩戒机制的实施，是与守信受益机制相配套的一个重要举措。一般来说，为了减少社会的摩擦系数，我们倡导要多给大多数守信者便利，这也可视为对少数失信者的惩戒；反之，对少数失信者给予惩戒，对大多数人来说也就意味着提供了便利。这种泾渭分明的价值取向，正是征信这根魔杖的魅力所在。
四、设计失信惩戒机制中应当注意的问题
第一，如何把握在不同法律背景下行业失信标准的披露原则？
在法律完善的情况下，行业内确定的且法律已经明示的，行业失信标准自然成为法律框架内的某种条款，这种转换是有法可依的。例如，美国的《公平信用报告法》规定，征信机构不得披露超过七年的信贷项目的负面信用记录，这一标准就是在美国银行业内已经成为广泛接受的共同原则之后而上升为法律条款的。在法律缺位、不完善的条件下，行业惩戒能否转化为全社会的惩戒显得更为重要，且这样的过程应是循序渐进的。
考虑到各个行业自身在制定失信标准方面的不同特点，关于行业失信记录的披露可以归纳为三种情况：一、按照某个行业普遍认可的标准执行；二、某些行业制定了自律性的针对其从业人员的规范性标准，则按照这个行业的标准进行披露；三、某行业内具有的该行业的经营规范、职业标准、或者产品的质检标准等，如果法律未做相应的明确规定，原则上应当按照相关标准披露。但在具体操作中，征信机构必须就如何披露进行探讨，应当进行分类指导，将某个行业的失信记录放到另一个行业或在全社会范围披露，应兼顾梯度原则，即做到差异化、程度化、状态化披露。
第二，如何统一失信惩戒机制中关于失信记录披露的时效性标准？
失信惩戒机制其时效性表现为三种情况：第一，国际上有征信上位法规定的负面信息披露的退出机制，它的标准明确，具有规范的可操作性。例如：美国的《公平信用报告法》规定，在任何调查或报告机构的征信数据库中，个人信贷负面记录最多保存七年，个人破产记录最多保存十年。第二，在未上升到法律层面时，只能遵守相关行业内部制定的惩戒办法。例如：运动员违规使用兴奋剂，一经发现将被相关赛事委员会按照规章被处以禁赛七年的处罚，则相关当事人必须照此执行。第三，若行业内惩戒标准产生变更，而在法律又没有直接规定的情况下，则依照行业标准执行。也就是说，如行业标准提高，则旧的失信记录退出。(注：一般性的负面信息属于正常更新周期内的信息。此类信息并不在本节论述的范围。所谓一般性的负面信息是指未达到黑名单标准的信息，例如，某个账户项下逐个账期的还款信息中有零星账期是逾期还款记录。需要特别说明的是，在宏观调控等紧缩信贷的背景下，个别金融机构的信审人员以此类记录为理由拒绝贷款，这种做法并不属于失信惩戒机制的范畴)
一般来说，信用信息主要来源于银行，当该地区其它行业信息不充分、不丰富的条件下，银行的行业标准事实上已经为该地区所使用，其黑名单信息也在该地区所共享，而其它行业的标准尚未能显著体现。
第三，在建设一个规范、有序的信用环境过程中，如何完善异议申诉机制？
失信惩戒机制涉及社会各个层面，其中，数据的准确性、及时性、完整性是这一机制能够有效运行的前提与基础，但即便是在法律完善的条件下，仍会存在数据错漏、或者部分数据更新不及时等问题。因此，只要失信惩戒机制开始运转，就应当建立专门渠道接受相关当事人的异议申诉，并要求数据源单位和征信机构配合，制定限期复核有争议记录和更改差错记录的制度。
在信用制度的建立过程中，适度的异议申诉是一个征信系统不断发展和逐步成熟的标志之一。这种申诉本身表明了个人法律意识的提升，也体现了失信惩戒机制的功效，对信息源的数据准确性、征信机构的信息披露起到了一种良性的约束和规范作用。
上海资信有限公司（注：该公司系目前全国惟一的经授权的个人征信机构）接受的异议申诉情况：2005年度，个人信用报告日均提供约7500份。异议申诉的数量为日均25笔，异议申诉率为3.33‰。异议申诉机制已经成为是征信系统发挥良好作用不可缺少的配套措施、组成部分、重要保障。
对于确实有失信行为的企业和个人，异议申诉受理机制也可以辅导失信者如何重建信用，例如，安排适当计划清理企业对外应付账款、整理个人信用卡账户、重组消费信贷。第四，在法律、法规尚未完善的环境中，如何提高"红名单"信息的功效？
通常认为，失信惩戒机制的作用是处罚失信者，但从无为而治的角度看，对失信者如果不施以处罚，而只是突出奖励守信者，这种制度安排本身也是某种惩戒。正确理解失信惩戒机制的效用，可通过守信受益加以理解、延伸。其实，征信体系的重要职能在于威慑作用与风险防范，其更高境界在于让广大守信者获益，而这一收益常常是无形的、难以估量的，故往往会被忽略。如果，一个社会已经分为主流群体和非主流人群，那么，我们对主流群体的褒奖实质上也就是对非主流人群的惩戒。"红名单"是很多行业的做法，例如：在装修行业将优秀的企业给予公布。银行业也可以尝试"红名单"，例如：公布曾经给予优惠信贷利率的企业和个人名单，这样做的直接反衬作用虽不明显，但其社会意义不可低估。
目前，我国的征信法律仍在建设初期，可通过"红名单"的方式来反衬失信惩戒机制。在红名单上的企业多是经常性获得政府相关部门各项表彰的企业，政府政策和市场可以向被列在红名单上的企业和个人倾斜，例如以财政补贴形式降低对这种企业的贷款利率以示奖励。各类授信人也可以考虑给"红名单"上的企业和个人以各种优惠、便利和奖励，降低守信者使用信用工具的成本。而对于不在"红名单"中的企业或个人则无法享受相应的权利。此种方式，在一定程度上可以避免因相关法律缺位引起的对失信标准等相关问题的争议。
第五，如何界定行业内失信记录的制定与设计中的失信惩戒机制的关系？
行业内失信记录的制定，通常是指在行业范围内按照统一标准认可的黑名单信息。行业内的黑名单信息的制定通常有三种情况：一是属于行业内共同认可的对外服务的风险防范标准，例如：银行同业间通常将信用卡逾期拖欠连续超过90天以上的持卡人、住房按揭逾期拖欠连续超过180天以上的贷款人视作行业内的黑名单；二是行业内自身从业人员违反行业规范及服务标准的记录，例如：上海保监局大力推动的保险营销员信用档案建设，将保险业营销从业人员的违反行业规范及服务标准的信息纳入上海市社会诚信体系；三是经过评定后的行业内相互间恶性竞争行为的黑名单记录，这类黑名单信息通常在业内实行共享，标准统一。
行业内制定的失信记录是整个社会失信惩戒机制标准制定的基础；行业内制定的失信记录在法律许可的范围内放大到社会层面共享，即构成了社会失信惩戒机制的一个重要组成部分，形成一种放大效应的关系；行业内制定的失信记录放到失信惩戒机制中，即使制定了各类分层的披露规定，事实上，也已经起到了前述所说的放大震慑作用。
综上所述，失信行为的产生有着外部和内部两个方面的原因：一是外部缺乏约束机制；二是行为主体有失信的内在动力。
很显然，在外部缺乏约束机制、行为主体有失信的内在动力的情况下，企业与个人有失信的动力。要提高一个国家或地区的市场效率，降低经济交易的成本，就要从根本上杜绝任何经济个体失信的内外部条件，使失信的成本远远高于其可能获得的收益。
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