■三十年的高速公路收费权的核心是特权市场化

　　■马上停掉收费给企业和投资者补偿，还是给企业以缓冲期逐步取消

　　过去的两天，对于北京大学法学院三位教授王锡锌、沈岿、陈端洪以及所有关心首都机场高速公路收费问题的人来说，是两个重要的日子。

　　从理论上讲，这三位教授应该在这两天收到北京市发改委和北京市交通委的正式答复。

　　5月30日，三位教授向北京市发改委、北京市交通委和北京市首都公路发展集团有限公司3个部门分别提交了信息公开申请，要求公开机场高速公路至今的收费总额，以及这些费用的流向问题。“十多年来，这些信息并未向公众公开。作为使用者和缴费者，我们有权了解。”王锡锌教授在接受记者采访时表示。此案被外界称为，自《政府信息公开条例》实施以来，北京市由个人向企事业单位提出公开申请的首个案例。

　　王锡锌教授向本报记者重复他多次提及的观点：“我觉得之所以道路堵塞、关卡重重是因为在我们的公共政治生活中，各种无形的道路中存在着许多关卡与阻塞，比如信息公开的道路，民意表达的道路，有效参与的道路，公众监督的道路，正因为这些道路上的重重关卡，公共政策在执行时才会发生扭曲和变形。在中国的许多地方，高速公路才会变成地方政府永不休息的印钞机。”

　　公众利益最大化VS股东利益最大化

　　有关取消首都机场高速的呼声十年有余，在今年2月达到新的顶点。

　　国家审计署公布了2008年第2号审计报告——《18个省市收费公路建设运营管理情况审计调查结果》，其中专门提到争议频繁的北京首都机场高速公路。

　　首都机场高速公路为北京市与交通部于1993年合资修建，前者使用市财政资金，后者则以投入车辆购置附加费的方式出资，这两项均为国家财政出资。

　　报告显示，机场高速总投资11.65亿元，其中银行贷款7.65亿元，在收费3年多后，北京市于1997年1月重新批准收费30年，至2005年底已收费32亿元，估算到收费期满的2027年还能收费90亿元。

　　而据记者从相关资料获悉，机场高速路2007年的车流量再创历史新高，达到5594万辆次，比2006年增加9.8%，每天平均流量超过15.3万次，2007年营业收入约为5.27亿港元。

　　1999年9月，北京交通委出于“加快北京高速公路建设，实现高速公路建设统贷统还、滚动发展”(答复北京市人大代表质询时语)的目的，以部分收费公路作为政府出资组建了北京市首都高速公路发展有限公司(简称首发公司)，将路权划拨给这家国有企业，由首发公司进行运营管理，独享这条高速公路的收费利益。而其实早在1997年，首都机场高速公路作为北京控股有限公司的主要资产在香港上市。

2002年，当时的国家计委还专门下文，提出“考虑到北京控股有限公司在香港上市时已对机场高速路收费年限作了承诺，因此机场高速路的收费年限可暂不调整”。

　　对此，三位行政法教授提出自己的看法，机场高速当初立项时是以“政府收费还贷公路”，不以营利为目的，贷款全部还清后就应停止收费。但建成收费3年多后，北京市政府把该公路的性质改为“经营性公路”，并重新核定了30年的收费权。这本身已不合理。

　　更为重要的是，在北京大学法学院彭冰教授看来，承担着公共利益的公共事业公司与普通的上市公司利益并不一致。一般的商业公司、上市公司是追求股东利益最大化和利润最大化，而对于类似水电、交通等公共事业公司来说，利润最大化和股东利益最大化显然不是它的惟一目标。

　　“国有资产应该是为公众服务，从理论上讲，类似中石油、中石化这样的具有垄断性的公司都不适合成为上市公司。”彭冰说。

　　彭冰感慨，“大型国有公司在投资者利益保护和公众利益之间左右摇摆，在理论上讲这是不适合的。比如中移动，如果从公共利益的角度来说，它早就应该单向收费。”

　　法学者表示，最后形成的就是政府利用垄断地位追求垄断利润的格局。本来这个垄断特权应该是追求公众利益最大化，但它以上市公司的面孔出现，形成垄断特权的市场化，最终形成一笔糊涂账。

　　王锡锌总结说，三十年的高速公路收费权的核心是，特权市场化，政府的公共权力所带来的收益有什么依据让一部分股东受益，特许权所产生的巨大收益应该属于国家。

　　据本报记者了解，首发公司其实也有苦衷，因为作为北京市政府承建北京高速公路的主力军，首发公司面临着来自财政拨款的建设资金远远不足的局面，需要通过各种渠道获得资金。

　　“这就像我们的国有银行一样，一方面有垄断性，另一方面又有要许多政策性贷款。最后你根本弄不清这家银行损失是因为经营不善，还是承担了过多的政策性义务。这是一种很差的做法。糊涂账导致不透明，没办法说清权利与义务。”彭冰教授说。

　　公众普遍疑惑，首都高速公路收费接近10倍盈利，这些钱都去了哪里？

　　交通委称，首发公司担负着五百多公里已建成高速公路的管养任务和规划新建三百多公里高速公路的建设任务，建设资金主要来自银行贷款，新建高速公路也处于培育期……通过依法收取通行费偿还贷款，还贷压力很大，同时还要保证必要的投入以维持高速公路正常的运营、养护。

　　2004年北京市人大代表李淑媛曾就京石高速的收费流向向北京交通委提出质询。首发公司将自己比喻为一个大家庭的家长，说首发公司负责全北京市的高速公路的建设，如同家长一样，大儿子的钱，二儿子的钱，你们的钱都在我们这儿，我就给大伙儿盖房子，让大家都有住的。

　　王锡锌教授在接受正义网采访时对此回应，“我们只是要这个信息，你给谁给了多少？用作什么了？给了谁？干什么用的？别给了二儿子，还有私生子什么的给了不少，那就搞错了。”

　　取消高速收费政府如何处理公司纠葛

　　取消首都机场高速公路收费的呼声在2004年有了明确的法律依据。

　　2004年颁布的《收费公路管理条例》第14条明确规定：“经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。”“这就意味着，经营性公路的收费期限，是不能随意设定的。如果已经收回投资且有合理回报了，就应该终止收费。”北京大学法学教授沈岿说。

　据报道，首发公司在2004年《收费公路管理条例》公布后作出相应答复，大致意思为管理条例是在首发公司组建以后颁布的，所以法规无法对其产生约束力。而在2002年，当时的国家计委也专门以文件形式对首发公司的30年收费权予以认可。

　　就这一问题，数位法律学者看法不一。有专家认为，如果管理条例中写明，在此条例公布之前已经签订的活动按原约定期限履行，不受本条例约束，这样就不会对在条例生效前合同有约束力，否则就当然受条例约束。沈岿表示，当法律、法规和政策发生重大变化时，政府确实有权解除原来的合同，但在真正解除之前，可以考虑补偿的问题。

　　具体到首都机场高速公路，有专家建议，马上停掉收费，另给企业和投资者补偿，还是给企业以缓冲期，之后不允许再收费，这应该是大家共同讨论和协商的结果。

　　“所以需要政府能够提供相关信息，以方便专家和大众提出合理化建议。说到底，我们的目标与政府的目标应该是一样的——在全国建立起免费的畅通无阻的高速公路网络。”王锡锌说。

　　交通部规划研究院战略所所长徐丽介绍，《收费公路管理条例》初稿早在90年代初期就已完成，当时的主导思路是如何借贷修路，通过收费替政府还钱。尽管在2004年条例才获准通过，但其所反映的理念并非当下的理念。“有关经营性公路收费期限的设定也是当时理念的体现。但实际上，公路作为典型的公共物品，是不存在经营性和非经营性之分的。”

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　　《收费公路管理条例》几个关键条款

　　收费期限

　　(一)政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。

　　(二)经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。

　　收费标准

　　车辆通行费的收费标准，应当依照价格法律、行政法规的规定进行听证。

　　转让收费权

　　转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议；

　　转让政府还贷公路权益的收入，必须缴入国库，除用于偿还贷款和有偿集资款外，必须用于公路建设。

　　收费经营管理

　　政府还贷公路的管理者收取的车辆通行费收入，应当全部存入财政专户，严格实行收支两条线管理；

　　政府还贷公路的车辆通行费，除必要的管理、养护费用从财政部门批准的车辆通行费预算中列支外，必须全部用于偿还贷款和有偿集资款，不得挪作他用；

　　收费公路的收费期限届满，必须终止收费；

　　政府还贷公路在批准的收费期限届满前已经还清贷款、还清有偿集资款的，必须终止收费。

　　法律责任

　　擅自在公路上设立收费站(卡)收取车辆通行费或者应当终止收费而不终止的，由国务院交通主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门依据职权，责令改正，强制拆除收费设施。