一、完善的法律是信用体系建设的保障

信用作为一个道德理念和基本的行为准则，既是社会教育问题，又是个法律问题，是法律之道德底蕴，民法所遵循的基本原则之一。从个人来说，诚信是基本的做人之道；从社会来说，诚信关系到经济发展、社会稳定。古人云，“人无信不立，国无信则衰”。在两千多年的封建社会里，我国的社会信用主要依靠伦理道德和以家族为单位的社会结构支撑；在现代社会，特别是在市场经济时代，由于社会结构发生了根本变化，必须有一套完整的信用管理体系作保障，才能使市场竞争从无序走向有序，以增强交易的安全性，提高资源配置的效率，保证市场经济的健康发展。而要建立一个有效运作的信用管理体系，就必须建立和完善相应的法律，以规范和保障信用管理体系的建设。

在西方，由于市场经济发展较早，规范社会信用的法律已经相对完善。例如，美国建立起了以《公平信用报告法》为核心的十多个有关信用管理的法律，形成了一个完整的信用管理法律框架体系，构建了保障美国国家信用管理体系建立并正常运转的法律环境；德国制订了《通用商业总则》、《个人数据保护法》；欧盟有《欧盟数据保护纲领》；英国有《消费信贷法》；日本有《信用保证协会法施行令》、《信用保证协会法施行规则》、《分期付款销售法》等等。这些法律体系，是西方国家建立信用体系的法律基础。可以说，没有这些信用法律体系，就没有西方国家的信用体系，也就没有这些国家今天相对良好的社会信用环境。

二、我国信用立法的现状和问题

由于历史原因，中国社会的发展没有经历西方发达国家所经历的路程。虽然现在中国已走上社会主义市场经济的道路，信用体系也得到了初步建立，但与之相适应的规范社会信用的法律体系并没有全面建立起来。

从1990年3月26日国务院下发《关于在全国范围内开展清理“三角债”工作的通知》，第一次以国务院文件的方式提出了解决“三角债”这一社会信用问题开始，我国社会信用体系建设经历了三个发展阶段：

20世纪90年代初期是起步阶段。这一时期我国涌现出一批与企业发展和资本市场发展相适应的信用评估机构；

20世纪90年代末为第二阶段。在国家经贸委、财政部和中国人民银行等部门的大力推动下，我国涌现出一大批面向中小企业服务的信用担保机构；

第三个阶段是21世纪初期的提高阶段。全社会对市场经济必须是信用经济这一点达到了高度认同，信息化事业的发展也为这一时期的信用信息披露、征集提供了强有力的支撑，一大批信用网站（如中国联合信用网、中国企业信用网、中国信用信息网、广东的汕头信用网、惠州信用网等）的建立运行，为信用信息的整合、发布、查询起到了良好的促进作用。这一时期的标志就是以政府部门为主体的信用信息披露系统的纷纷建立和以社会中介为主体的信用联合征集体系的启动。在这一阶段，各地政府相继出台了一批信用方面的地方性法规，对人们的诚信行为起到了一定的规范作用，为完善我国的信用体系的建设作了非常有益的探索，积累了许多经验。然而，国家一级的信用立法却迟迟没有跟上。虽然在《中华人民共和国民法通则》、《合同法》、《中华人民共和国商业银行法》等多部法律中，都有对诚信原则的要求，对信用体系的建设起到了重要的促进作用。但这些法律一般只把确立诚实信用原则作为基本原则之一来考虑，以之作为信用体系建设和管理的法律依据是不够的。

作为信用体系建设的前提，我国现有法律中依法披露信用信息的条款非常少。各地现行的信用法规是根据当地情况自行制定的地方性法规，法律效力和管辖范围有限，无法对信用信息开放所涉及的社会关系进行全面的规划和调整，也难以提供有效的法律支持和保护。由于缺乏全国性法律法规的支撑，我国目前信用信息开放程度低，信用机构无法获得充足的有效信用信息。尤其是对存在于政府部门的占有效信息量80%以上的信用信息，信用专业机构更是难以通过正规方式和渠道获得，以至信用体系从建立到运作阻力重重：

1、涉及信用的信息数据无法采集。

信用信息开放是社会信用体系建立的重要基础和前提，没有准确、有效、合法的数据来源，就没有信用体系建立的基础和资信评估的基本依据。

信用数据的采集和使用首先是一个法律问题。由于我国目前在信用数据的披露与使用等方面尚无明确的法律规定，导致不少掌握着大量信用信息的政府部门，常常借“国家安全”、“公共安全”、“商业机密”等为由，不愿公开信用信息，造成信用专业机构征集信用数据异常困难。

在我国现行的体制中，掌握信用信息的部门有多个，如工商部门掌握着企业工商注册登记、经营管理者的基本信息、重合同守信誉情况以及不良经营记录；税务部门掌握着企业的纳交税信息和逃、拖、欠税情况记录；海关等部门掌握企业进出口情况和走私的不良记录；银行掌握着企业贷款及偿还、抵押或担保、贷款风险程度记录以及到期不还，拖、欠、赖帐等不良信用记录，等等。由于没有法律的约束，信息披露机制缺失，各部门都把信息私有化，相互封锁，形成一个个“信息孤岛”，以谋取其部门或个人的某种利益。

信用数据采集困难，根本原因是我国目前还没有这一方面的法律法规约束，有关部门没有披露信用信息的法律责任。社会信用体系建立的重要基础和前提是信用信息开放，如果不用法律的手段规范信息公开的范围、程序、时间，使社会公众能够比较便捷地获知信用信息，现有的信用体系必然难以运作。

2、企业内部征信制度普遍缺失。

企业是国民经济的细胞和最重要的市场主体，也是信用建设要规范的主体。企业信用信息数据的开放和市场化运作是信用管理体系的重要内容。一般来说，征信部门需采集和共享的信用信息，除政府有关机构的公开记录外，还应包括企业自身提供的资信数据。许多国家通过相应的法律或法规对企业信用数据的开放作了明确规定，但我国在征信数据的开放和使用等方面尚没有明确的法律规定，企业在提供资信数据方面须负的法律责任并不明确。而且，企业对外公告的业绩也存在较大的随意性，使据此得出的资信报告的可信度大打折扣。这对企业在公平有序的规则下进行竞争十分不利。

另一方面，由于社会普遍缺乏现代市场经济条件下的信用意识和信用道德规范，我国大部分企业内部也缺乏基本的信用管理制度。无论国有企业还是民营企业都很少设有专门的内部信用管理部门、机构或人员。而在美国，稍具规模的企业都必须建立独立的信用管理部门，形成了美国信用的社会基础。

以隐私权、商业机密等为理由拒不公开企业资料，也是立法不健全所造成的问题。没有相关的制度规定，就无法将涉及个人隐私的数据和法定应该公开披露的信用数据加以区分，就无法实现既保护企业经营者的隐私权不受侵犯、又让信用管理行业的业务工作有法可依。

3、信用评级工作举步维艰。

信用中介机构是信用体系的重要组成部分。国外的经验告诉我们，在一个国家信用体系的建设过程中，信用中介机构的发展起着关键性的作用。在我国，信用中介机构的发展目前还处于“初级阶段”。由于设置的准入条件低，信用评价机构的设立存在一哄而上的现象，各省市、自治区都建立了自己的信用评价机构，甚至一些中小城市的政府或有关组织也成立了信用评价机构。这种遍地开花局面的形成，原因在于地方保护主义：各地的政府都希望本地有关信用评价的业务能在本地进行，以对其实施有效的影响甚至控制，实现地区或部门利益的最大化。由此等评价机构作出的信用评估结果，其可信度是令人怀疑的。

目前，我国虽然已陆续出台了一些关于信用评级方面的法规，如《证券法》、《公司法》、《企业债券管理条例》、《可转换公司债券管理暂行条例》、《贷款通则》等等。但这些法律法规较为分散，且所涉及的主要评级对象仅为债券和贷款企业，关于评级的强制性规定较少。在现实中，评级对象常包括工商企业、金融机构等，而上述法规对这些对象的信用评级并没有作出相应的规范。《证券法》虽已出台，但相应的具体规则尚不明确，证券市场管理体系尚未最终理顺。因此，信用评级行业的法律地位难以明确。可以看出，我国在信用评级方面的立法比较薄弱，国家信用管理体系缺乏有效运转的法律环境，还存在不少空白点，远落后于发达国家的资本市场。这极大地阻碍了行业的健康发展。

由于相关法律，特别是涉及信用评价机构的设立条件、组织结构、评级制度和提高信用评价业进入壁垒等方面的法律不多，政府对信用市场的监督管理力度薄弱，对从事企业信息服务的中介机构(包括会计、审计、法律服务和征信中介、资信评估等)无法监管，造成虚假信息盛行，容易诱发企业和个人的违法违规行为。

三、建立和完善我国的信用管理法律

综上所述，完善信用管理的法律是信用体系建设的基础。依法治国是我国的基本国策，二十多年的改革开放不仅使我国的经济得到了快速发展，也营造了一个良好的法制环境。可以说，中国进行信用立法的条件已经具备。当然，立法并不是一两天的事情，从一些西方发达国家的经验看，信用立法工作是一个长期过程。笔者认为：要完善信用体系的建设，政府主要须在两个方面作为：一是从加快诚实信用建设出发，不断加强对现行法律的完善和修改；二是全面加快各项信用立法的步伐，构建完整的信用法律体系。具体来说，应该从以下五项工作入手：

1、不断完善现有的相关法律。

信用立法应该在现有法律的基础上进行。因为信用法是一个体系，与现行的法律必须相一致，所以进行信用立法首先要完善现有的相关法律。目前已出台的相关法规，如《民法通则》、《公司法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》等等，虽然提出了诚实信用原则，但并不具体。应当对其条文进行修改、完善，使诚实信用原则更加具体化，当事人的权利和义务更加明晰，从而增强对失信行为的制裁力度，保障守信者的利益。从这一点说，现行的诸多法律中的《合同法》做得比较好，不但将诚实信用原则明确为基本法律原则，还把当事人的法定权利和义务具体化，对保护诚实信用行为、制裁欺诈等失信行为的可操作性较强。这可成为其他法律修改完善的借鉴。

2、尽快出台《信用基本法》。

由于我国现行的信用法律体系从总体上看不完善、不配套、不协调，缺乏可操作性，所以尽快出台一个类似美国《公平信用报告法》这样的信用龙头法律就非常必要。

信用立法对人（包括自然人和法人）的行为至少要在两方面起到规范作用：一是对欺诈行为的惩戒。欺诈是市场经济中发生频率最高、最为严重的破坏社会信用的行为，信用立法，首先就要制定惩戒这种人的具体的、可操作性强的条款；二是确立良好的信用法律环境，尤其是建立信用信息公开制度，使政府和信用管理专业公司可以快速、连续、合法、公开地取得真实、完整的信用数据，又能保护商业秘密和个人隐私，维护市场公平竞争，以便合法地传播或经营经过处理的数据。

信用立法规范的社会对象应该包括政府、个人、企业。而仅靠一个法律来规范所有的企业、各种人群及其行为是困难的，必须有一系列的法律，形成一个体系。如在美国，涉及信用的法律有《公平信用报告法》、《平等信用机会法》、《公平债务催收作业法》、《公平信用结账法》等，它们就是针对不同的规范内容和对象而设立的。这一系列法律既相互关联、相互补充，又各不相同，值得我们借鉴。

目前业界人士呼吁尽快出台《信用基本法》作为信用法律龙头，笔者认为非常必要和迫切。它的出台应该为国家信用主管机构和信用中介服务机构明确法律地位，确立社会信用体系建设的一般原则与管理规则，确立解决信用争议的制度和法律责任制度。同时，它应该为建立信用信息公开制度、信用信息的搜集制度、信用信息查询制度、信用信息系统互联互通制度以及信用服务监管制度、信用评估制度等提供较完善的法律依据。

3、出台《信息公开法》，规范信息披露行为。

关于信息披露的法律应作为信用法的特别条款单独立法，因为信用信息开放是社会信用体系建立的重要基础和前提，是征信活动开展的基础。用法律规范信用信息共享机制，是信用服务机构采集和使用信用信息、为全社会提供信用管理的基本制度保障，是开展信用管理服务的基础性条件。信用市场要发展，首先要求信用专业机构能够合法地取得各种真实的企业、个人信用信息以及行业、社会数据，并在法律规范保障个人隐私及商业机密的前提下，对信息进行整合、公开并提供公正的信用报告。征信数据的规范化开放和市场化经营，是发展信用行业和建立社会信用体系的物质基础。

从一些地方（如上海）的联合征信系统试点情况看，我国目前仅实现了少数部门（银行、电信、公用事业等）的联合征信，其他相关部门和机构拥有的企业、个人信用信息还没有对联合征信系统开放。完整的信用资料应该来自银行、海关、法院、税务、工商、质监、证券、保险、公共事业收费单位（个人的还应该包括街道、单位、医院）等部门，因此必须通过对有关部门的协调，解决信用资料的封锁问题。广东省政府为了建设全省统一的信用网络平台，以信息化建设主管部门牵头，会同工商、税务、海关、银行、质监等部门，联合下文建立了共享的数据库，以统一的数据传输软件来实现数据的传输和转换。尽管技术上设计得非常好，操作起来很方便，但是由于没有法律的强制性规范，各部门仍然以保护国家机、保护企业商业机密、保护地方经济、遵守行规等为理由，拒不提供数据，使数据库无法征集到完整的数据信息。据悉，广东省政府为此将要立法规范，目前已起草了《广东省企业信用信息公开条例》。2003年11月6日广州市政府通过了《广州市政府信息公开规定》，虽然执行起来有一定的阻力，但起的作用非常好，开了一个先河。

对于信息披露，笔者认为应尽快出台《信息公开法》，以作为信息披露方面的核心法规和信用法律体系中最重要的组成部分。《信息公开法》要解决的几个关键问题是：一、明确政府部门及其相关机构信用信息公开的内容、范围和具体方式；二、界定与政府信用信息相关的国家秘密、与企业信用信息相关的商业秘密以及与消费者个人信用信息相关的个人隐私，并明确对国家机密、商业秘密和个人隐私等特殊信用信息的保护措施；三、明确信用专业机构可以采集和使用的信用信息范围；四、明确信用专业机构采集和使用信用信息的权利与义务；五、确立信用信息行业的主管部门。

《信息公开法》首先应该规范的是政府。因为政府掌握着企业的绝大部分信用信息，特别是企业的不良记录。对于政府掌握的这些信息，除涉及国家安全、民族利益，需要保密的内容外，原则上都必须公开。必须明确规定，信息公开是政府的法定义务，拒不公开者要承担法律责任。同时，应该设置实施信息公开的监督机制。信息披露的法律应当明确赋予公民对政府部门信息公开的请求权，以及为落实这一请求权而必需的诉权，即对不履行法定公开义务的部门提起行政诉讼的权利。对于地方保护主义，立法应有特别的条例予以规范，因为这是现实中最普遍、影响最坏的政府行为。政府的示范、激励作用是巨大的，无可替代的。因此，首先要搞好政府信用，建立一个信用政府，再由它去引导、推动和发展社会信用。可以说，没有政府的信用就不可能有社会的信用。

对于企业和个人，信用立法要严格界定商业秘密和个人隐私。一般说来，商业机密和个人隐私是要保护的，但一些对公共利益有重大影响的商业秘密和个人隐私也应在有限的范围内公开，以达到维护公共利益的目的。立法要严格界定“有限的范围”的含义。对非法泄露商业机密和个人隐私的行为也应有明确的处罚条款。

4、通过立法强制使用最有效的信息公开手段。

信用信息的合法获取和方便快速的获得同等重要。因此，信息披露的立法除了规范所披露的内容外，还应强制使用最有效、最简便的公开手段，使信用信息覆盖尽可能广的范围，让公众能最便捷地获取。现代信息技术的发展和普及为这种规范提供了可能。我国各地近些年来利用信息化手段建立信用网的实践，就是一个很好的例证。美国政府对信用体系的有效管理也是与其高度发达的信息化水平相关的。由于网络可以24小时不间断地提供服务，使人们可以随时下载资料，且覆盖的范围很广，因此资信机构和相关企业可以方便地获取信用信息。这对信用信息服务机构的运作非常有利。同时，利用信用网对失信行为进行公告，可以有效地起警戒和遏制作用。因此，“使用信息化手段来进行信用信息公开”，也必须作为信息公开立法的一个重要内容。

信息化手段的应用，必须建立一个完善的信用数据库，这是建立信用体系必备的基础设施。因此，信息披露的立法应强制政府有关部门建立行业或部门统一开放的信用数据库，在鼓励信用信息服务机构注重自身信用数据库建设的同时，还要把政府有关部门要建立的行业或部门数据库的相关内容提供给信用信息服务机构或与之共享。

为了利用信息化来构建信用体系，关于信息化的相关法规也要尽快完善，作为推进信息化的基本保障。

5、通过立法确定信用信息行业管理部门、规范信用信息市场管理。

由于信用信息的开放涉及经济和社会各个领域，其发展具有很强的关联性、系统性和政策性，而目前由于体制上的原因，管理多头、分散，政策不一。因此必须加强统一管理。立法应确定信用信息行业的主管部门，由它来负责信用信息开放政策和发展规划的制定，协调有关政府部门开放数据、规范信用信息市场、监管信用行业的运作，并制订信用信息采集、处理和加工标准，规范行业的发展。

立法是一个过程。信用法律不是一两天就能形成的，也不是一两个法规就够用的，信用体系是需要一系列法律法规作保障才能建立起来的。对现有法律条文的修改和完善，主要是使诚实信用原则更加具体化，可以对所有人（包括法人和自然人）的社会活动进行确定衡量；制定《信用基本法》和《信息公开法》，主要是为国家信用主管机构和信用中介服务机构明确法律地位，确立社会信用体系建设的一般原则与管理规则，确立解决信用争议的制度和法律责任制度；建立起信用信息的公开制度、搜集制度、查询制度、系统互联互通制度；为信用服务监管制度、信用评估制度等提供较完善的法律依据。这才能构成信用建设的法律体系。

　　诚实信用不仅是一种美德，更是社会稳定和发展的基础。在进行社会主义市场经济建设的今天，必须用信用体系来维护社会的稳定发展，必须用信用法律的制定和完善来巩固信用体系的基础。这是世界上许多经济发达国家信用体系建设的成功经验，也是我国信用建设十多年探索的总结。政府掌握着大部分的信用信息，是信息公开法律所规范的主要对象。没有政府的信用就没有整个社会的信用，政府是信用立法的倡导者，也必须是信用建设的先行者。在信息时代的今天，立法规范使用信息化手段作为最有效的信息公开手段，不仅有利于信用信息服务机构的运作，同时可以对失信行为进行公告，实现有效警戒和遏制失信者这一信用立法的本质目的。