编者按：今年我国接连遭受重大灾难，从年初的南方大雪灾到刚发生的汶川大地震，举世震惊。这些突如其来的灾难，既是对我国民众坚强意志的考验，更是对我国政府应急能力的考验。如何从法律上建立一套完善、有效的应对灾难的机制，我们在灾后应当进行理性地思考。本期对此作了一些初步的探讨。

  　　灾害的发生，作为一种突发事件，对政府的反应能力提出严峻的挑战，同时也是对政府职能的严峻考验。

  　　灾害的应对具体包括灾害前的防范、灾害中的应对和灾害后的重建三个方面。突发性、紧急性和严重性贯穿于灾害发生前后的整个过程。政府如何应对灾害的这些特征，是有效防范和化解灾害的重要保障。现代市场经济条件下，政府具有广泛的行政管理职能、社会管理职能和经济管理职能，这些统称为公共管理职能。同时，由于我国的具体国情，市场经济中的我国政府还具有另外两个显著职能——“国有资产总老板”的职能和“具体股东”职能，该职能控制着国家经济的主导力量，尤其是自然垄断行业和公共服务行业。也正因为如此，这些国有力量能在灾害发生中发挥什么样的作用，是作为国家调控的具体工具，还是要维护其市场主体的完全独立性，抑或两者兼而有之，颇值得反思。

  　　笔者主要想从财政对政府反应能力的影响、国有经济在灾害中的应有作用及政府在灾害发生时与灾后重建过程中的物资调控作用三个方面，谈一下对政府职能的一些粗浅看法。

财政对政府反应能力的影响

  　　灾害发生后（如今年春节前后严重的雪灾），通常会导致停水、停电、停运等严重危害公民基本生活条件的问题，随着基础设施的瘫痪和公共服务的割断，人们的基本生活和企业的生产活动将会受到严重的影响。灾害拖延一天，不仅对居民的正常生活会造成不便的影响，甚至会出现生命危险，也会对灾区企业的生产活动造成严重的经济损失，这种损失必然会殃及相关行业和邻近区域，相应地国民经济整体必将受到重创。所以，在灾区人民和企业陷入灾害之后，政府作为公共利益的代表，如何及时地集中地方甚至一国之力来抗灾、救灾及灾害重建，甚为重要。政府在灾害应对中的反应能力主要体现在两个方面，一个方面是灾时采取相应措施的能力，另一方面是灾时和灾后的持续作战能力。无论是及时应对还是持续作战，其本身都是政府职能的体现。那么如何保障灾害中政府的反应能力呢？一个重要的方面，就是政府包括中央政府与地方各级政府，在灾害应对中“事权”与“财权”的统一。政府在灾害应对中，要采取必要的措施，这些措施的实施，如果缺乏相应的财政资金保障，恐怕会“底气不足”或者“犹豫不决”，从而影响政府灾害应对的及时性和有效性。

  　　当然，关于事权和财权的统一，是一个财政体制方面根本性和永恒性的话题，不可能一次谈透和解决。笔者仅就政府灾害反应能力方面提出一些个人设想——第一，灾害应对方面，各级政府专项救灾基金的规模，应随着突发事件的可预测性而不断的调整。第二，中央政府与地方政府应就各自专项救灾基金的设置和运行建立起一种协调机制，例如：灾害时，灾区地方政府可临时扩大专项救灾基金规模，待随后与中央政府协调，由中央政府根据地区灾害的“社会成本”对地方政府进行必要的补偿。如此，一方面可以增强灾区政府的反应能力（中央专项救助资金的下放毕竟也要有一个程序，就应对的及时性而言，恐有“远水不解近渴”之嫌）；另一方面，也可在厘清中央与地方事权的基础上，倾全国之力解决具有严重社会危害性的灾害问题。第三，完善该方面的预算法制并强化执法，明确财政资金的使用标准、程序及相应责任，增强政府专项救灾资金使用的透明性，提高其使用效率。第四，完善并强化专项救灾资金的审计工作，防止和避免救灾资金使用过程中的腐败行为，追究政府及其工作人员在救灾活动中的渎职和失职行为，提高政府“事权行使”和“财权运作”的责任性，保障政府财政资金的使用质量。如此，方能保证政府在灾害应对中的及时性和持续性。

国有经济在灾害中的作用

  　　中国特色的市场经济一个非常重要的方面，就是“公有制主导”。公有制主导条件下，国家经济的主导力量是国有经济。国有经济在灾害应对中的作用，主要是指基础设施行业和公共服务行业的国有企业应该怎么应对灾害的问题。这些国有企业在灾害应对中该如何发挥作用，是不是应体现其“公有精神”无私奉献？还是保持其市场主体的独立性，做一个完全的“理性经济人”？或者，国有经济在灾害应对中做出必要牺牲的同时，政府财政对其公益行为实施必要的“补贴”，平衡公有性和市场性的矛盾？

    我国政府既有公共管理职能，又有国有资产老板职能，这些问题其实涉及到政府这两种职能如何协调的问题。为发展市场经济，实现国有资产的市场化运作，两种政府职能本应当明确区别。然而，自然垄断行业和公用事业，毕竟关乎国民经济命脉，关乎受灾地区的基本生活和生产。国家可以在灾害时期通过“老板职能”的行使，向国有企业发号施令，令其承担更多的公共责任。但其毕竟已市场化运作，市场主体的私益性也不容泯灭，否则这些国有企业还会回到“靠财政吃饭”的老路上去。所以，灾害时期，国家一方面有必要通过老板职能的行使，使这些行业的国有企业承担起更多的社会责任，积极地参与、支援抗灾救灾活动；另一方面，要尊重这些国有企业的市场主体地位，对于他们抗灾过程中所做出的牺牲，通过行使公共管理职能，安排必要的财政补贴，以弥补国有企业在救灾过程中的“社会责任成本”，恢复并保持国有企业的市场理性。

  　　政府在灾害发生时与灾后重建过程中的物资调控作用

  　　灾害的应对力量，简单而言无非有三种，即政府、市场个体与社会援助。灾害发生时及灾后重建的物资供给力量也是如此。其一，灾害发生时，由于问题的突发性和紧急性，政府直接配给相应的生活、生产物资非常重要（此时，市场配给较慢，且受客观条件的影响）。政府有必要建立起一整套“灾害应对物资配给机制”，明确物资配给的配给主体、资金来源、配给方式和程序、以及相应的具体责任。就紧急情况的物资配给方式而言，主要包括动用物资储备和专项调节资金。相应地，要进一步完善中央和地方的物资储备制度和专项调节基金制度（应区别于价格法中传统的物资储备和价格调节基金，此处应作扩大化理解，内容和目标更具有综合性，而并非单一的调节市场物价）。这两种制度有两大作用，一个是灾害发生可以直接配给相应物资或者动用专项调节基金集中采购配给物资；二是灾害发生后通过这些制度平抑市场物价。所以，其作用不容忽视。其二，灾后重建过程中，继续政府的直接援助之外，更要重视市场机制的作用，此时政府职能主要表现在对市场物资配给的引导方面。这种引导作用，主要通过正面的减免税收费用、简化行政程序（比如登记、审批程序等）、强化信息服务和负面的规制不良市场行为、维护市场秩序等措施来实现。一方面，政府要通过以上各种措施，帮助受灾个体灾后重建，恢复因灾害而失衡的市场力量；另一方面，政府还要通过各种特别措施，如税收优惠、费用减免、开通绿色通道等，引导非灾区的市场物资和服务及时有序的流向受灾地区，发挥市场在灾后重建过程中的作用。其三，为发挥社会力量在灾害应对中的作用，政府有必要对社会主体尤其是企业的灾害援助行为提供优惠条件和便利条件，通过政策优惠和声誉评价机制引导社会个体的自发援助行为。但必须明确三点：第一，社会援助应当以自愿为前提；第二，完善相应法律制度，严格“空口援助”主体的法律责任（不仅包括民事责任，还应适当地考虑行政责任，甚至刑事责任）；第三，建立起灾害社会援助的官方或半官方性质的主管机构与相应的援助机制，强化援助资金的审计工作，增强社会援助资金使用的程序性、透明性和责任性，以保障援助资金的使用效率和质量。