党的十六大和十六届三中全会都明确提出，要建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，增强全社会的信用意识，政府、企事业单位和个人都要把诚实守信作为基本行为准则。

　　中国人民银行征信局副局长万存知表示“个人信用体系正在抓紧建立，个人信用数据库争取2004年底试运行，到2005年，实现全国联网正式运行。”但是，目前的现状仍是陷于相关法律法规不到位，个人隐私的范围界定、个人资料在何种范围可使用等无明确规定的境遇。另外，个人信用信息资料库内容仅限于“身份证上的资料”和在商业银行的个人信贷记录，存在着规范不健全、可操作性较差等一系列的问题。

中国的征信系统究竟该如何建设，成为当前的一个重要课题。

　　一、 国外状况

　　美国既是信用卡的发源地，也是个人信用体系最发达的国家。它在信用立法、中介机构建立、数据收集方面都积累了丰富的经验，这些都值得我们发展相关业务时借鉴。

　　1860年在美国纽约布鲁克林成立了第一家信用局，标志着美国个人信用市场的萌芽。经过100多年的发展，美国信用管理呈现出4非常显著的特点，一是个人信用记录公开化，二是强化债权保护，三是监控银行风险，四是信用管理相关法律法规完善。另外，美国已形成了以信用局为核心的完善的个人信用体系。美国个人信用体系的基本架构包括三部分：信用服务中介机构、信用立法体系和相应的信用执法机构。

　　(一)美国的个人信用服务中介机构。美国的个人信用服务中介机构即信用局，是美国个人信用市场征信产品的主要供应者，专门从事个人信用资料的收集、加工整理、量化分析、制作和售后服务，形成了个人信用产品的一条龙服务。

　　美国的信用局制度就个人信用信息的收集、个人信用产品的开发和管理形成了一套科学的体系，其造作主要包括三个环节：

　　(1)个人信用资料的收集和登记。美国征信局征集的个人信用信息包括三个方面的内容：消费者身份信息、信贷信息、公开信息。美国在进行消费者个人信用调查时一般将上述信息指标分为两大类，即广度指标和深度指标。

　　(2)个人信用数据的加工处理和信用评估。个人信用评估有两种方法：主观评级法和客观经济计量模型量化法，美国采用第二种方式，其中以FICO信用分最为有名。

　　(3)个人信用产品的销售使用。个人信用产品的主要需求包括消费信贷的授信方、商业银行、保险公司、雇主、司法部门及消费者个人。

　　(二)美国的信用法律体系。美国信用管理的相关法律框架是以《公平信用报告法》(FCRA)为核心的17项法律，其中《信用控制法》在20世纪80年代被终止使用，其余与信用行业比较密切的法律见表1。

　　在上述16项法律法规中，有两项法律尤为重要，即《公平信用报告法》和《格雷姆——里奇——比利雷法》。因为这两项法律对个人信用信息的采集和共享，特别是对有关消费者个人信息的使用做出了明确规定，尤其值得我们学习借鉴。

　　(三)美国的信用执法机构。在美国，并没有设立一个专门的信用管理局来管理信用行业的事务，它的信用管理功能是随着市场发展和有关法律的建立而指派或自然分配给各有关部门的。根据美国制定信用管理相关法律的目的，其立法基本可分为银行相关的和非银行相关两类。银行相关的法律主要在于规范商业银行的信贷业务，而非银行相关的信用法律主要在于规范信用管理行业。因此，美国的主要执法机构也分两类：银行系统的执法机构和非银行系统的执法机构，银行系统的执法机构包括财政部货币监理局、联邦储备系统和联邦储蓄保险公司；非银行系统的执法机构包括联邦贸易委员会、司法部、国家信用联盟管理办公室、储蓄监督办公室等。银行系统执法机构的主要任务在于商业银行的信贷业务，非银行系统执法机构的功能则主要体现在对征信和追账业的规范上。美国信用管理的主要执法部门是联邦贸易委员会(FTC)，FTC是几个主要信用管理有关法案的提案单位和法律指定的执法机构，它管辖的范围包括全国的零售企业、提供消费信贷的金融机构、不动产经纪商、汽车经销商、信用卡发行公司等。而规范商业银行信用管理相关法律的执法机构是联邦储备委员会。美国信用相关法律如：《平等信用机会法》、《信用卡发行法》、《甘恩——圣哲曼储蓄机构法》、《公平债务催收作业法》、《公平信用和贷记卡公开法》、《银行平等竞争法》、《公平信用结账法》、《电子资金转账法》、《房屋抵押公开法》、《诚实租借法》、《储蓄机构解除管制和货币控制法》、《房屋贷款人保护法》、《金融机构改革——恢复——和执行法》、《社区再投资法》、《信用修复机构法》、《格雷姆——里奇——比利雷法》。

    经过100多年的不断发展，美国已形成一个以三大信用局为核心，由信用中介机构体系、信用立法体系和信用执法机构组成的发达的个人信用体系。在此推动下，美国的信用交易和信贷消费获得了快速发展，其交易总额每月在2000亿美元以上。在整个银行业的贷款中，个人贷款的比例超过企业，占贷款总规模的百分之六七十，从而刺激了消费，推动了经济的快速发展。

　　二、 国内状况

　　尽管目前法律法规仍然缺位，但中国个人征信服务市场无疑“蛋糕”诱人，还是有一些境内外企业甘愿“冒险”做市场。

　　截止到2001年底，全国已有各类信用担保机构约360家，覆盖全国近30个省、市、自治区的300个城市。成立于1999年的上海资信有限公司标志着我国个人征信体系开始建立。2000年初上海市出台的《上海市个人信用联合征信试点办法》则是我国第一部有关征信的地方性法规。2003年12月28日上海市人民政府以政府令（第15号）的形式颁布了《上海市个人信用征信管理试行办法》（共三十三条，自2004年2月1日起施行）。

　　2002年3月28日，上海和北京分别开通了各自的城市企业信用信息系统，甘肃和广东分别于2001年9月和2002年4月下发了社会信用建设的省级人民政府文件。2001年4月国家十部委联合下发信用管理指导意见，2002年3月国务院开始启动企业和个人征信立法与实施方案起草工作，2002年4月财政部、国家经贸委和中国人民银行联手进行全国信用担保机构全面调查，2002年6月中国人民银行企业信贷登记咨询系统实现全国跨省市联网。

　　据了解，近两年，围绕全国统一的企业和个人基础信用信息数据库建设，人民银行做了大量前期准备工作。银行信贷登记咨询系统已经实现全国联网。截至2004年3月末，已录入企业、机构借款人427万户，录入人民币贷款余额13.7万亿元，一季度月均查询已达172万次。目前，多数商业银行已将查询该系统作为贷款决策的固定程序，信贷登记咨询系统为商业银行防范贷款风险发挥了重要作用。个人基础信用信息数据库建设正在加快进行。

　　三、 当前存在问题

　　虽然我国的个人征信体系建设已取得一定成绩，但由于我国长期以来一直处于一种非征信状态，在个人信用体系建设方面缺乏经验，个人信用体系的建设依然存在许多问题，面临诸多困难：

　　(1)社会信用意识尚未形成，有效失信惩戒机制难于建立。在传统的信用文化中，信用只是作为一种美德广为传诵，把信用作为一种观念仅仅用道德去约束，并没有形成一种信用意识。而这一认识造成的直接后果就是难于建立起有效的失信惩戒机制，从而使失信者不能受到应有的惩罚。在这种情况下，失信的收益远远大于失信的成本。

　　(2)法律法规不健全，存在诸多空白点，导致许多工作无法得到有效开展和保护。我国个人征信法体系面监的最大困难是个人信用数据难以收集，而这在很大程度上是由于我国信用法律法规的缺乏。到目前为止，我国尚没有一部关于信用制度的全国性的法律文件。有关信用方面的法律法规仅有上海市颁布的《上海市个人信用联合征信试点办法》和深圳市通过的《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》两部。但这两部法律法规并没有在一些敏感问题上给出明确规定，如将个人信用信息划分为个人隐私信息和可以公开的信息、如何以法律保护个人隐私等问题。这种情况下，一方面是个人隐私得不到保护；另一方面个人信用机构则由于面临侵犯个人隐私的指责而难于全面开展工作，这直接制约了个人信用体系的建立和发展。

　　(3)尚未打破信用信息垄断的局面。一些拥有信用信息数据的机构单位之间难于协调，个人信用数据更是难于收集。例如，我国的个人信用信息主要掌握在人民银行、公安、法院、工商、国税、劳动保障、人事等多个部门及商业银行、公用事业、邮政、电信、移动通讯、保险等非政府机构，处于分散和相互屏蔽的状态，并没有按照发达国家那样开放个人征信数据。在信用信息分散的状态下，信用中介机构要想获得全面而真实的个人信用信息，就必须实现各部门之间的协调。而在缺乏相关法律法规支持的情况下，实现上述部门之间的协调一致是非常困难的。因为各部门会出于自身的利益而拒绝合作或采取消极合作的态度。据统计，我国的个人信用信息大约有50%到60%集中于商业银行，但各商业银行之间并没有实现信息共享。相反，处于自身利益的考虑，在向信用中介机构提供个人信用信息时往往会对优质客户的信息进行保留。在这样的情况下，仅凭信用中介机构的力量很难及时获得全面且准确的个人信用信息。而个人信用信息正是信用中介机构赖以生存并进行生产的基本元素，这也是我国信用中介机构发展缓慢的重要原因之一。

    （4）尚未出现成熟的商业模式，市场化还是准政府化？

　　尽管迄今信用数据库的建立还是由央行征信局具体操作，但有一点是肯定的，那就是未来信用服务的运作模式，必须走市场化道路，并接受监管。

　　一些信用公司因此担心，央行对个人信用数据库的建设是否会意味着未来信用服务市场必然存在严重的政府行政行为倾向。更有人因此戏称征信局“不再是征信管理局，而成了业务局、工作局、运作局”，认为可能形成新的行业垄断，有走“回头路”的危险。

　　但也有观点认为，在目前相应法律法规没有健全的前提下，为保证公司商业机密和个人隐私不受侵害，防止各方利益冲突，由央行或其他的政府部门抓起来，也是可行的。

　　从国际经验看，美国对信用数据库实行的市场化做法，欧盟一些国家则由政府部门管理。从实际效果看，目前无法直接判断“到底哪一种模式更好”。

　　（5）尚未形成统一的行业技术、服务标准

　　目前我国从事征信服务的机构已经有数百家，但是从整体上来看，无论是服务水平还是具体的业务操作规范都没有一个统一的标准。对有关数裾的收集整理，基本上还是处于粗放的阶段，极大地影响到征信工作的最终效果。

　　企业和个人的资信信息从采集、汇总、分析、评估到查询、披露应该有严格的标准和规范，资信系统信息标准和规范关系到整个系统的健康发展和生存问题。企业资信信息公开、透明度高，个人资信信息则带有隐私性，个人资信公开的程度是有限度的。同时，企业和个人的资信价值存在及时性，如果企业和个人的资信信息滞后、不及时更新就没有价值，甚至使信息受益者受误导产生损失，反而产生副作用。

　　四、 建设我国企业和个人征信体系的发展方向设想

　　近一时期，许多人士都在通过各种途径呼吁，要加快全国企业和个人信用征信体系的建设步伐，争取在一到两年时间内，初步建成我国企业和个人征信体系的基本框架。人民银行作为国内金融行业的领导者，有关负责人曾就此指出，建设企业和个人征信体系的指导思想是，“按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人征信服务体系，建立信用监督和失信惩戒制度，逐步开放信用服务市场。”

　　围绕这一指导思想，建议建设我国企业和个人征信体系应重点要做好以下六项工作：

　　一是加快制定征信法规，对征信业管理和政务、企业信息披露、个人隐私保护等两个方面内容进行规范。特别要处理好企业和个人信息披露、使用与保护企业商业秘密、个人隐私的关系。

　　法律环境是制约企业和个人征信体系建设的关键因素。个人信用制度的建设必然涉及到各方面的利益，个人信用数据的收集、公开、使用、披露，个人隐私的保护、国家机密的保护等问题都离不开法律的支持。由于个人信用数据的收集是在消费者不知情的情况下进行的，如没有相关法律对个人信用数据进行划分界定，个人隐私就可能受到侵犯。这也使信用中介机构为避免侵犯个人隐私而畏首畏尾，不能全面开展工作。欧美国家的个人信用体系之所以发达，是因为他们围绕规范授信、平等授信机会、保护个人隐私等问题建立一套完善的法律体系。

　　二是推动征信机构体系建设，形成少数采集保存全国信用信息资源的大型征信机构和若干提供信用信息评估等信用增值服务的征信服务公司并存，既有分工、又有市场竞争、运行高效的社会征信机构体系。

　　从西方发达国家企业和个人资信系统的建设经验来看，一个国家一般仅建一个或两个。即使是英国、法国这样的国家，征信机构也仅为一两家。目前国内各地政府都在酝酿成立各自所辖区域内的征信机构，这种措施是一个很大的误区，不仅会造成重复投资，而且将严重影响未来征信系统的质量。如果任由社会各职能部门共同建立企业和个人资信库有可能造成协调困难，而且会造成系统建设的复杂而难以实现；多头并举，容易偏离目标与功能，影响建设速度，造成浪费人力、财力资源。

   目前对于企业和个人征信系统的建立，改善社会信用环境是个热门话题，也是社会主义市场经济走向成熟，维护社会经济秩序的大问题，企业和个人征信系统的建设是十分必要的。但是必须汲取其它社会信息化工程的经验教训，应该采取信息集中处理模式，建立一个或两个数据库，便于信息汇总、规范，便于跨地区查询，节省投资，降低成本，也便于信息披露的严肃、规范。

　　三是尽快建设覆盖全国的、统一的、以金融机构和金融市场为服务对象的企业和个人信用信息数据库，这是当前人民银行推动建立企业和个人征信体系的一项重要的任务。通过建立统一的查询平台，实现信息共享，首先为商业银行提供企业和个人信用信息查询服务。

　　在开展这一项工作时，要注意把握企业和个人信息的不同特点。企业资信信息公开、透明度高，个人资信信息则带有隐私性，个人资信公开的程度是有限度的。同时，企业和个人的资信价值存在及时性，如果企业和个人的资信信息滞后、不及时更新就没有价值，甚至使信息受益者受误导产生损失，反而产生副作用。

　　与社会系统建设同步问题。企业和个人征信系统的资信信息主要来源于银行，受益者为银行。但是也应看到企业和个人征信系统的成功也要依赖于整个社会其它信息系统的同步建设和发展。我国已进入了市场经济体制，社会经济活动商品化程度发展很快，住房、轿车成为私人所有，在这种情况下，房产、地产等是企业和个人的一个重要财富标志，也就是最好的抵押品。因此，社会房地产登记查询系统成为银行查询企业和个人资信的一个重要内容，房地产登记查询系统能够记录房产的登记、过户、抵押信息，将有效推动企业和个人征信系统的发展和建设。相反，房地产登记系统建设的滞后，将影响企业和个人征信系统有效的发挥作用。

　　企业和个人纳税情况查询系统是推动社会信用环境建设的重要一环。银行可能通过企业和个人纳税系统信息有效掌握企业正常经营状况，掌握纳税人的收入状况从而明确其偿还能力，纳税越多证明其收入越多，还款能力也就越强。企业和个人的保险信息也是其偿债能力的证明，企业和个人签约的保险品种多，其抗风险能力越有保障，其偿债能力也就越强。企业和个人签约保险品种的多少还说明企业和个人经营状况和收入的状况。社会的有关企业和个人的资产信息对判断企业和个人的偿债能力，避免银行信用风险都是十分重要的，是社会信用环境建设的重要方面。

　　四是加强对征信市场的监管，建立必要的监管制度，依法规范征信机构运行，维护国家经济信息安全和社会稳定。

　　现代信用体系的核心是银行信用。美国对银行业的风险监控主要内容包括：管理水平监管、贷款监督、保持足够资本的监督、资产流动性监督、风险集中管理。在当前相关规范尚未完全到位的情况下，等、靠不是解决问题的办法，依据实际情况，不断探索，总结经验，在一定范围内通过试点建立有序的工作秩序，为今后的工作奠定基础，具有十分重要的作用。

　　五是对征信行业进行标准化建设，为各部门建立的系统实现互联互通、信息共享及信息安全奠定基础。

　　在美国，为保障各种信用信息主体与征信机构之间实现信息共享，提高征信企业信息采集处理效率，相关行业协会协调各大征信机构共同制定了征信机构的信息采集标准、信用报告的标准文本等一系列行业技术标准。如果说，目前我国立法需要一定的时间，那么行业内，各个征信机构自发地组织起来，制定行业规定，进行自我管理、有序发展，则是当务之急了。

　　六是采取积极措施培育征信市场，充分发挥征信在市场运行中的作用，提高全社会信用意识。

　　其实，市场经济就是信用经济。在市场经济条件下，信用文化应当十分发达，讲究信用成为一种风尚，并且信用应当作为商品渗透到社会经济生活的方方面面。讲信用已成为每个人的自觉行动，信用公开，信用透明，每个人都有强烈的信用意识。在这种情况下，人们会关注自身的信用状况，及时向信用中介机构提供信息。而社会经济主体也产生了对信用产品的需求，这就为个人信用体系的建立和发展提供了“肥沃的土壤”。我国个人信用体系发展缓慢的一个重要原因就是缺乏信用意识。缺乏信用意识导致失信惩戒机制不能建立，从而造成信用泛滥。由于失信得不到应有的惩戒，人们不再关注自身的信用状况，也就无从谈起对信用产品的需求。这就使信用中介机构步履维艰，难以发展起来，也就不能提供完善的信用产品，再加上失信惩戒机制的缺乏，整个社会就会陷入信用危机的循环怪圈。

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