作为政府重要的执法部门，国税机关在诚信政府创建工作中进行了有益的探索，成效显著。本文通过分析建设诚信国税与依法行政的相互关系，从国税实践入手，查找出税收高速增长与GDP增长不同步影响国税诚信度等五大问题，并有针对性地从税法、税制、思想建设、队伍建设、行为建设、办税公开、建立公民和纳税人诚信纳税机制、纳税服务、部门合作、执法监督等方面提出新形势下创建诚信国税的十大举措。
　　　　

    依法行政是指国家各级行政机关必须依据国家的法律、法规办事,按照法律规定的职权和程序行政,违反了就必须坚决依法纠正,使整个国家的管理在法律的网络之下,形成国家的行政管理法律化。
　　

    诚信国税是指国税部门对法定权力和职责的正确履行程度，国税部门在自身能力的限度内实际的践约状态，包括国税部门的科学民主程度、国税部门行政的依法程度、国税部门作为公共权力代表的公正程度、国税官员的公信力等。
　　

    依法行政是构建诚信国税的首要环节，诚信国税是国税部门依法行政目标理想。笔者认为，税法的颁布首先是国税部门代表国家对人民作出的承诺；其次，国税守法是诚信国税的基础；再次，规范执法是诚信国税的具体体现。
　　

    古人云："人无信不立，业无信难兴，政无信必颓"。因此，如何进一步加强国税信用建设，强力打造诚信国税，树立和维护良好的国税形象已成我国国税事业发展的当务之急。国税不诚信导致的直接后果就是公众与国税在心理上的疏离以及国税公信力的下降。当国税公信力下降到一定限度时，人们就有理由对国税及其所代表政府的合法性产生怀疑了。

    我国国税是负责任的政府部门，是诚信的政府部门，但对不足之处我们也要有清醒的认识并及时有效地采取措施积极应对。
　　

    一．目前做法与成效
　　

    一是深入贯彻依法治税指导方针，全面提升国税诚信理念。
　　

    思想是行动的先导。国税部门坚持以提高干部思想道德水平和执法能力为基础，着力构建征管运行、税收监控、执法责任、执法监督、税收服务和税收执法保障" 六个体系"，治税理念实现了从人治到法治的转变，从注重治纳税人到内外并举的转变，从单纯强化征管到重点治内、以内促外、创建诚信国税的转变。
　　

    1．更新观念，增强依法行政自觉性和主动性。国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施后，国税部门按照总局要求，将依法行政的基本原则与依法治税的理念相结合，将依法行政的基本要求全面落实到各项税收执法工作中去。正确把握国税部门推进依法行政的主要目标和基本思路，按照《纲要》有关"合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一"的基本要求，将依法行政贯穿到各项税收工作中去，着力构建公开、公平、公正的诚信执法体系和环境；
　　

    2．强化教育，全面提高干部执法能力。国税部门始终将执法人员的法制培训教育工作作为依法治税的基础性工程抓实抓严抓细，努力提高国税机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念和能力，在系统内部形成了尊重法律、创建诚信国税的良好氛围。
　　

    二是进一步推行税收执法责任制，规范税收执法行为--内部诚信
　　

    几年来，国税部门坚持把深化税收执法责任制工作作为防止税收行政执法权力的缺失和滥用、推进各级国税机关依法行政的重要手段抓实抓细，坚持"重在治内"，健全监督机制，既坚持有长远工作目标，又分阶段落实好各项具体任务，税收执法权得到了有效监督。
　　

    1．强化事前监督，确保执法行为源头的合法性。坚持执法监督关口前移，完善工作制度，加强对税收执法抽象行政行为的管理。一是按照总局规范性文件制定办法的要求，严格按照规定的程序和权限创制规范性文件，落实规范性文件的审核会签和备案制度。二是开展好规范性文件清理工作。如在总局、省局公布已废止（或部分废止）文件第一批清理目录的基础上，无锡市国税局自2006年下半年开始启动了新一轮规范性文件清理工作，共清理出全文或部分条款已失效、废止的规范性文件295件，三是严密执法工作制度，完善岗位职责，优化工作规程。如在总局、省局"岗位职责和工作规程"范本的基础上，结合本地征管实际，无锡市国税局多次完善岗责体系，2006年下半年，该局上线CTAIS2.0江苏优化版，对业务流程进一步简化，每条工作流平均减少2-5个环节。

    2．强化事中监督，实现对执法行为的全程控制。一是依托信息技术，科学实现对日常执法行为的全程、有效、实时监督。如无锡市国税局自主开发了"无锡国税管理信息系统"，将15类172项执法项目纳入计算机进行管理，实现机器管事、自动控制和全程监督，该局还建立了完整的预警信息监控网络。二是在全国部分省份率先推行税收执法"规范化、标准化、科学化"建设，通过执法行为的标准化建设、执法手段的科学化提升，推动执法行为的规范化。三是大力推行执法公开。按照总局"公开是原则，不公开是例外"的工作要求，各地稳妥有序地推行执法公开，主动、及时地公开涉税事项的政策依据、执行过程、办税结果、法律救济等主要环节和内容。四是开展好重大税务案件审理工作，加强对税务案件的过程监督，及时发现并研究解决案件中暴露出的征管问题。如无锡市国税部门：近几年，没有发生因纳税人提起行政复议而改变决定或行政诉讼败诉的情况。五是建立健全减免税规范化管理制度，实行重大减免税事项集体审批。
　　

    3．强化事后监督，建立合理的执法质量评价体系。一是实施税收执法考核评议制度。该举措有效调动了税务干部的工作积极性，保护了税务干部的执法自觉性。二是强化税收执法检查。坚持重点检查、日常检查和专项检查相结合，不断加大执法检查力度。三是在实行科学、合理的内部考核的同时，加强外部评议工作，邀请纳税人、其他党政、司法部门和社会中介组织对特定税收执法行为进行监督和意见反馈。四是严格责任追究。如2004－2006年，无锡市国税系统共追究执法责任824人次，其中批评教育98人次，责令限期改正33人次，作出书面检查13人次，通报批评11人次，扣发奖金753人次，共计124239元。
　　

    三是优化执法环境，创建诚信国税--外部诚信
　　

    通过落实"内外并举，以内促外"的治税方针，我局着力构建"诚信国税"，大力整顿税收秩序，形成社会化管理合力，为纳税人创造公正诚信的税收环境。
　　

    1．大力开展税法宣传，营造良好征纳环境。国税部门紧紧紧紧围绕创建诚信国税这一主题，以新颖的活动形式，丰富的活动内容、多样的活动项目推进税收宣传活动，进一步增强了全社会诚信纳税意识。如无锡市国税局一是紧密结合地方政府开展的"一当好三争创"、"建设法治无锡"和"提高企业与企业家诚信纳税的意识和能力"等活动开展好每年的税法宣传月活动，以宣传月活动为契机，有计划地部署全年税收宣传工作。二是丰富活动载体，宣传月采取"以一带十"（一条主线：提高公民、企业与企业家诚信纳税的意识和能力；"十进"：进媒体、进政府、进园区、进社区、进农村、进山区、进军营、进校园、进市场、进商会）的新颖方式扎实开展活动，努力实现税收宣传全覆盖。三是打造"服务e站"。依托"服务e站"开展好税法宣传工作，完善一站式办税、网上办税、公开办税、便捷办税、预约办税、优惠政策服务、税收宣传服务、税收咨询服务、纳税提醒服务、维权特色服务等10项服务内容，服务广大纳税人。该局今年开展的税收政策服务" 十百千万"工程，被无锡市委、市政府列为全市"法治建设实事工程"20个项目之一。最近该局又在系统内开展了税收执法优胜单位的创建活动。
　　

    2．发挥打击型稽查的作用，整顿和规范税收秩序。打击违法是为了更好地保护诚信纳税人的利益。一是开展稽查规范化建设，稽查管理实现"八个统一"，有效地整合了稽查"四环节"运行的高效性、规范性。二是积极采取有效措施，狠抓大案件查处，树立"办铁案"的思想观念，积极探索办案技巧，总结办案手段，多方位拓展办案思路，做到快速反应、重点突破、集中力量、严厉打击。三是按照总局提出的"开展分级分类检查和重点地区税收专项整治"的工作要求，开展了"五检查五整治"共十类税收专项检查项目，有力地打击了重点行业、重点地区的涉税违法行为，如无锡市国税部门2006年，全市共检查纳税人1892户，查出有问题1243户，查补收入合计1.21亿元，为整顿和规范税收秩序起到了积极的促进作用。
　　

    3．建立纳税信用等级制度，全力护驾诚信纳税。国税系统积极开展纳税信用等级评定工作。如无锡市国税部门与地税部门相互协作，几年来，全市评定A级纳税人224户，并对评定的A级纳税人实行全市统一上门授牌。高新区国税局还专门设立了纳税信用A级办税厅，专门给予纳税信用A级纳税人以特殊服务。
　　

    二．当前存在的主要问题
　　

    （一）、税收高速增长与GDP增长不同步，影响国税诚信度
　　

    近年来，全国税收收入持续快速增长已经高于现阶段的国民经济GDP的增长水平，两者不同步，其因素是多方面的；其主要体现在税收总量与国民收入的结构不均衡，税负结构不科学，统计口径存在差异等特征较为明显。经济决定税收，税收反作用于经济，二者相辅相存、良性循环、协调发展，是从经济到税收、从税收到经济的基本规律。"十五"期间我国税收高速增长，年增幅接近20%，而GDP的年递增速度始终在8%左右，但从更深远分析，高速增长的税收与均速增长的 GDP二者间距过大，极可能致使经济发展荷载过重，影响经济发展的同时也影响了国税诚信度。

    (二)、税制结构存在缺陷，影响国税诚信度
　　

    1994年我国进行了税制重大改革，税制改革对我国的经济发展确实起到了促进作用，但由于国内国际形势变化很快，特别是入世后市场格局发生了很大变化，致使税收结构变化滞后于所有制结构、生产结构和收入分配结构的变化，现行税制理论与实践不适应严重影响了国税诚信度。典型问题是：一是现行的增值税分为一般纳税人和小规模纳税人，小规模纳税人不仅在竞争中处于劣势地位，而且负担的税收比一般纳税人更重；二是增值税尚未全面实现由生产型转为消费型增值税；三是出口退税税率一降再降，人民币对美元汇率一升再升；四是征税起征点低得离谱，目前销售货物的起征点月销售额为5000元，提供应税劳务的起征点为200元，而实际情况，现在部分苏南地区居民最低生活保障费也达到了月320元，最低月工资标准也在 750元。
　　

    （三）、税务部门制度建设不健全，影响国税诚信度
　　

    首先，规范执法政策不一致。经济发达地区税源充裕，税务部门存在擅自变通政策、打擦边球，严格执行税收政策不到位，放水养鱼；而经济欠发达地区的税源不足，税务部门存在不按规定收税，"借税"、"引税"时有发生，甚至杀鸡取卵收过头税；从而严重影响国税诚信度。其次，税务部门对"自由裁量权"制约不够，特别在税务稽查、税务处罚等方面部分税务人员滥用自由裁量权，造成同一地区或同一行业纳税人之间的执法不公平，因此影响国税诚信度 。再次，执法责任追究心慈手软。当前个别地区的某些领导，为了求得在自己任期内四平八稳，或者为了"集体荣誉"，对个别税务人员的违规违纪行为往往是 "得过且过"。即使出现了大的问题也总是千方百计大事化小、小事化了，养成了个别税务人员盛气凌人，甚至玩忽职守、以税谋私，不仅败坏了税务风气，更破坏了国税在老百姓心中的诚信度。
　　

    （四）、税务队伍规范化执法不到位，影响国税诚信度
　　

    首先在领导层面：尽管对依法治税有相当程度的认识，但受财政体制和税收任务的影响等干扰，有时显得无奈而不得不在税收执法上有所"变通"。当前，特别是在各地开展行风评议的情况下，出于部门形象考虑，存在税收职能理解上的偏差，在处理国家、地方政府、纳税人三者关系上偏隅，导致执法中职责的轻重、处罚的大小、程序的先后把握失当。如：处罚过程中或顾虑重重或滥用自由裁量权，导致依法治税困难重重；过多注重特事特办、重点保护，打乱正常的秩序，造成人为的不平等，间接损害其他纳税人的权益。
　　

    其次在基层执行层面：从当前税收发展大环境来看，干部的业务知识水平和政治素质及创新能力通过能级培训等有大幅提升但与法治要求、信息化进程等还难相适应。表现为：一，执法人员责任性不强，适用法律水平不高，习惯于用传统方式执法，直接影响税收执法。特别是在执法办案中,重实体轻程序，执法水平有所限制。二，执法人员应用计算机能力不高，在当前户管数翻倍增长的情况下，对税源的机控尚未真正落实到位，效能执法跟不上形势发展需要。三，个别执法人员文明执法、廉政执法的意识较差，执法中的语言态度问题以及用国家赋予的税收执法权作为交易，在税收执法中丧失原则破坏了税收法规的严肃性，损害了税务机关的形象。
　　

    （五）、相关部门各自为政、信息交流不畅、协作不力，影响国税诚信度
　　

    基于对税务机关协助可能会增加本部门工作成本，或者对本部门既得利益造成损害的考虑，一些部门对税务部门要求的税收执法的配合协作往往加以推诿和拒绝。工商部门的沟通协作上，根据新征管法规定，工商机关应定期向税务机关提供设立、变更、注销、吊销营业执照等信息，但目前存在遗漏和不及时的情况；又如存在税务登记未注销，工商登记已经注销的情况；还有税务机关向工商部门提供注销税务登记信息、提请吊销营业执照信息和非正常户等信息，工商部门未及时受理和变更的问题。地税部门的沟通协作上，尽管已建立联席会议等制度，但仍存在企业所得税税源上的争夺和日常征管稽查类基础数据资源共享上的缺乏。金融部门的沟通协作上，由于金融部门较多考虑自身利益，配合不力。如，按征管法规定，金融单位需凭纳税人税务登记证方可为纳税人办理基本账户，人民银行应对纳税人所有开设的帐户予以监管，纳税人应将全部银行帐户报税务部门备案，但目前操作中，为纳税人多头开户的现象屡见不鲜，导致税务部门对纳税人资金无法查定核实。当前，尽管《征管法》对银行的法律责任有了明确的规定，但各地税务部门对银行违法行为进行处罚的案例几乎为零。
　　

    三、应对措施的思考
　　

    （一）、坚持科学的发展观，实现税收与经济社会的协同发展。
　　

    实现税收与经济的协同发展，必须坚持从经济到税收的原则，积极探索适应市场机制要求，宏观与微观、公平与效率相兼顾的思路，抓住当前全国税收增势良好这一机遇，积极推行税制改革。加快实施两税合并，积极推行出口退税改革、增值税转型试点，提高经济税源质量。科学制定税收优惠政策，改进税收优惠方式，优化税源结构，推进经济增长方式转变。
　　

    在当前日趋严峻的生态状况下，应着力打造促进循环经济发展的绿色税收制度。一方面，改进资源综合利用、节能科技、环保产业等税收优惠政策，采取加速折旧、再投资退税等方式，引导市场主体合理开发和使用自然资源。另一方面，增加资源消耗型、环境污染型行业和产品的税负，限制其发展。通过鼓励和限制并举的税收政策，提高资源开发利用效率，全面建设自然和经济循环发展的节约型社会。
　　

    （二）、修正相关税收法律、法规，从源头上树立国税公正性
　　

    一是要将宪法和基本法律规定的公民的基本权利，系统地具体化表述到税收法律、法规中去，并加以明确、细化、界定；要逐步加大向公民征集对于税种开征、税收优惠政策调整、税收征管方式变更等与其利益休戚相关的重大涉税事项的意见的工作。例如，去年香港特区政府就开征商品及服务税（GST）展开为期九个月的公众咨询，这种通过较长时间的咨询，让社会各界进行充分的探讨，以积极吸纳市民及专家意见，平衡各方利益，得出共识的做法，是非常值得借鉴和学习的。协商民主的规范意义和价值取向能够有效地维护权利、促进共识、化解冲突、调解矛盾、推动征纳关系走向和谐。在构建和谐征纳关系的历史进程中，学会自觉运用好协商民主机制是税收工作赢得最广大的人民群众支持的一条重要途径。

    （三）、加强税收体制改革，从制度上推进国税诚信建设
　　

    以改革和创新为动力，全面推行税收体制与税制结构的改革。一是积极稳妥地推行税收体制的改革，在现行"分税制"的前提下，吸收我国十多年来经济体制改革的成果，在税制、税权、税事上进行改革创新，在改革过程中既要充分保障国家利益，又要保证纳税人有利可图，有税可缴；二是进一步完善税制结构。通过优化流转税制，统一企业所得税制，完善"小税种"的设置，逐步使不同所有制、不同行业、不同地域、不同类别的纳税人税收负担更加趋于合理，为各类市场主体平等竞争创造条件，最大限度地保护大多数纳税人的利益和依法纳税的积极性；三是，积极推行" 费改税"，理顺税费征收范围，除中央规定必须由税务部门代征的规费外，其余一律"物归原主"，税务部门不再代征。总之合理税制、公平税负，实行"费改税" 才能从制度上推进国税诚信建设。
　　

    （四）、依法行政，加强国税队伍内部建设
　　

    国税机关的国家行政机关性质决定了它只是执行机关的地位，因此它的一切税收行政行为必须做到有法可依。征税及其相应的管理配套措施必须依据人大制定的法律，作出的相关命令与决定要受到法律的严格限制。实际上实现税负公平、税收法治的理想，虽然离不开全社会的共同努力，但归根结底还是要看在征纳关系中始终处于主导地位的税务机关的工作如何运作。从这个角度讲，依法治税实际上是构建诚信征纳关系的基本要求。因此，当前各级国税部门必须坚持依法行政，从依法诚信理念建设、行为建设和监督体系建设铸就一支诚信国税队伍。
　　

    （五）、降低纳税成本、提高税法遵从度
　　

    《中国税务报》曾披露过一组数据，说我国的征税成本已从1993 年的3.12%上升到2004年的5％～6％。而美国的征税成本仅为0．58％，新加坡为0．95％，澳大利亚为1．07％，日本为1．13％，英国为 1．76％。今年年初媒体披露的世界银行与普华永道联合发布的调查报告中称，中国纳税成本排名全球第八。而在纳税人中也有反映纳税的隐性成本很高，例如一般纳税人，必须买一套软件系统，必须配置计算机、软件、打印机、扫描仪等，以便机器打印发票。而且每年还必须为这套系统交几百元钱维护费。综合这些信息，我们已经没有任何理由回避正在成为当下征纳关系中引人关注的热点的征、纳税成本问题了。其实让纳税人满意，是税收人民性、国家权力属于人民的题中之义；简化手续，降低纳税成本、提高税法遵从度更是体现税务诚信友善的最好方式。
　　

    （六）、推行办税公开，彰显国税诚信度
　　

    实行办税公开，增强税收执法的透明度，是国税部门推进诚信建设的重要举措和核心内容。首先公开内容。凡是国税部门办理行政事项，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，都要以公开为原则、不公开为例外。国家税务总局今年初已在系统内要求各地国税部门公开纳税人的权利与义务等十四大类五十五项内容。其次完善公开形式。按照"简便、实用、快捷"的原则，继续依托办税服务厅，开展形式多样的办税公开活动。积极参与地方组织的行风评议，自觉接受纳税人和社会各界的监督。充分利用 广播、电视、报刊等形式进行进行公开，大力推行民主评议、社会听证、专家咨询、新闻发布、网上互动，提高公开效果。再次公开机制。加强制度建设，制定办税公开的具体制度，编制公开目录，明确公开主体、内容、形式、范围、时限，将任务落实到具体的部门和个人。强化检查考核机制，将办税公开工作与目标管理考核挂钩，促进政务公开公开工作的落实。
　　

    （七）、落实纳税服务工作，提升国税诚信度
　　

    在税收征管中要求真务实下大力气清理、简并要求纳税人报送的各种报表资料，避免纳税人重复报送。推行申报纳税"一窗式"管理、涉税事项"一站式"服务，充分利用现代信息技术和金融支付结算工具，实行多种申报和缴款方式，推进税库银联网，方便纳税人办税。开展纳税辅导咨询服务和援助，帮助纳税人掌握税法知识，熟悉办税程序。优化办税服务厅功能，推进税务网站建设和管理，规范12366热线服务，充分发挥其在税法宣传、咨询辅导、办税服务、政务公开等方面的作用。大力推行全程服务、预约服务、提醒服务和首问责任制。坚持礼貌待人，文明服务，努力营造和谐融洽的办税环境。
　　

    （八）、建立公民和纳税人诚信纳税机制，构建诚信国税纳税信用体系。
　　

    要结合"五五普法"计划，对公民和纳税人进一步宣传普及税收法律法规，不断增强公民和纳税人依法诚信纳税意识。认真落实国家税务总局《纳税信用等级评定管理试行办法》坚持依法、公正、公平、公开的原则，按照统一的标准、方法和程序进行，为广大纳税人创造一个有利健康发展和诚信纳税的良好环境。要以纳税信用等级评定为载体，建立诚信纳税制度，使税收信用成为衡量纳税人诚信状况的重要标准，激励和促进纳税人依法诚信纳税，同时通过全面落实差别化的分类管理措施，严厉打击偷、逃、骗、抗税行为，严格控制欠税，切实增强纳税人学法、懂法、知法、守法的法制意识，提高纳税人的基本素质，从而全面提高税法遵从度，构建诚信国税纳税信用体系。
　　

    （九）、加大部门协作力度，优化诚信国税执法环境。
　　

    建立工商、国税、地税、银行、海关等互联网络，实行信息共享，最大限度地满足各职能部门和纳税人的需要。根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则的相关规定，工商、银行等部门均对税务机关负有相应的协税护税、情况通报、管理配合的职能。一是尽快完善"金税工程"三期，"三期"的投入不仅有利于规范税收执法，提高税收征收率，而且有利于 纳税人更加方便、快捷地办理涉税事项，还有利于降低征税成本和纳税成本；二是国、地税与工商可共享纳税人注册、变更、注销等信息；三、国税与地税可共享纳税人税务登记、纳税申报、税种认定、税务稽查、发票管理等信息；四、国地税与银行可共享纳税人银行开户、帐户余额、扣税信息、资金流向等信息；五、国地税与海关可共享进出口报关、验证、征税、退税等信息。这样做不仅提高了各职能部门工作效率，而且更加方便了纳税人办税及查询事宜，优化了诚信国税执法环境。
　　

    （十）、建立健全税务执法监督制约机制，保障诚信国税建设
　　内部，一要深入推进税收执法责任制，强化监督制约。落实总局税收执法责任制一个意见和两个办法，健全税收执法责任制和过错责任追究制，完善监督制约和纠错机制，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。二要突出重点部位和重点环节的过程控制，如：日常监控中存在的调查不充分、管理不到位、检查不深入、定性不准确的问题，比较突出或容易产生重大执法后果的执法环节，强化执法检查和执法监察。三要加强内部人员的执法培训，提高执法执纪人员素质，不断提高办案质量和水平。四要落实党风廉政建设责任制，严格执行政纪规定，认真开展明查暗访，切实加强国税行风建设方面的行政监察，纠正损害纳税人利益的不正之风，防止"吃拿卡要报"现象。外部，一要发挥各级人大、政协等机关的职能作用，加强对国税部门贯彻执行各项税收法律、法规情况的监督和建议。二要发挥各级纪检、监察、检察等机关职能作用，加强对税收执法者遵守党纪、政纪和法纪的情况的监督。三要发挥社会新闻媒体、特约监察员及广大纳税人对税收执法情况的监督。