我国社会经济正处在向市场经济加速转型时期，社会经济体制、结构和人的观念都在发生巨大的变革，信用问题显得尤其突出，社会信用体系建设的呼声越来越强烈，关于社会信用体系建设，这几年两会提案最多。社会信用体系建设是一项庞大的系统工程，涉及很多方面，首要的问题就是要明确政府在社会信用体系建设中的作用，当务之急是要加强信用法规建设。

    一、政府在我国社会信用体系建设中的定位　　

    讲到政府在社会信用体系建设中的定位，首先就要涉及到发展模式的选择，它也关系到立法的取向。世界上发达国家的信用制度建设已有一百多年的历史，基本上可归纳为三种模式：一是欧洲模式，就是以中央银行建立的消费信贷登记系统为主体的社会信用体系；二是美国模式，即以商业征信公司为主体形成的社会信用体系；三是日本模式，即以银行协会建立的会员制征信机构与商业性征信机构共同组成的社会信用体系。 　　

    欧洲模式由于有中央银行和政府的深度介入，因此在信息的采集方面具有绝对优势，可以充分联合国家各有关部门，更容易建立起全国的征信体系，但是由于征信机构多以银行同业工会、协会或政府部门的背景出现，属于非盈利性的组织，服务于公共利益和政府政策目标，市场化程度相对较低，而且大多局限在同业征信范围内，因此，由于缺乏利益刺激，在提供客户所需的各种报告产品时，难以真正满足市场对个人征信的各种需求。日本的会员制模式在信息的采集和提供方面均能较好地满足需求，但其最大的不足是信息范围过窄，没有达到联合征信的目的，也不能全方位提供信用状况。美国的商业化模式是典型的政府和金融以外的第三方征信公司在不断适应市场需求中逐渐形成和发展起来的，具有良好的法人治理结构，因此避免了低效率和征信范围过窄的问题，但却经历了100多年漫长的发展过程，最终在激烈的竞争中经过破产、兼并形成目前几家具有国际声誉的大的联合征信公司。英国、澳大利亚、新西兰和加拿大等国在信用制度建设方面同美国的模式比较接近，这些国家的信用中介机构也是由私人部门所有，都有一部直接规范信用行业的基本法。　　

    对于我国来说，信用体系的建立主要依靠市场还是依靠政府，这是我们面临的首要问题。对国外的模式我们不能采取简单的拿来主义,因为发展阶段不同,市场基础不同。由于我国正处在转轨时期，受发展阶段的限制，市场发育状况和社会信用环境都很不理想，在这种情况下，不能单纯靠市场的力量来推动社会信用体系的建设，还特别需要发挥政府的作用。在促进信用环境和信用体系建立与完善的过程中，政府既要发挥积极的推动作用，但又不能直接介入商业化运作。所以，我们一直主张，政府推动、市场化运作的发展模式是我们目前应该采取的方式。　　

    但是，对于政府推动、市场化运作的发展方式，出现了不同的理解，政府如何推动，市场化怎样运作，在实际建设过程中引发不同的操作方式。上海的做法、北京的做法和浙江的做法以及武汉等地的做法都各不相同，有的地方政府介入的程度较深。我们认为，我国幅员辽阔，各地经济发展阶段、经济的发达程度都不相同，不可以按照统一的模式来建设信用体系，但是，我们主张政府推动、市场化运作，就是要坚持以市场为主导的正确方向，政府不要直接介入商业化过程。从有些地方的实际经验和健康高效地建设信用体系的原则来看，政府的定位主要是培育市场，创造公平竞争的环境。政府的推动作用主要应该体现在三个方面：提出指导社会信用体系建设的总体思路、可以考虑支持信用体系的基础设施建设、法律法规建设。　　

    关于指导社会信用体系建设的总体思路本文不展开讲，我们认为，总体思路至少要明确以下几个方面的问题：第一、发展模式的选择；第二、信用信息开放与隐私权保护的平衡点；第三、培育信用市场主体的政策取向；第四、地区信用体系与国家社会信用体系的关系及对接方式。　

    此外，政府可以考虑支持信用体系基础设施建设。由于目前我国有关企业和个人的信用信息大多还是由政府部门掌控，而我国信用信息商业化、社会化的法律环境和市场条件还不具备，单靠信用机构，难以开展征信业务。在这种情况下，没有政府主动充当“第一推动力”，打破既得利益的传统格局，形成市场化运作的过程将极其漫长。因此，由政府推动，打破信用信息的屏蔽和垄断显得十分重要。政府推动除了体现在立法方面，还可以在支持信用体系的基础设施方面有所作为。　　

    由于信用基础设施投入资金大，建设时间长，社会效益明显，用国债资金支持信用基础设施建设正好体现了政府的推动作用，也能缩短社会信用体系建立的建设时间，还可起到防止各部门各地方垄断信用信息资源的倾向，便于联合征信。用国债资金支持信用基础设施建设主要用于两个方面：一是用于基础数据库的建设，鼓励和支持我国政府各相关部门按照一定的标准建立自己的资料数据库，如工商注册数据库及工商年检数据库、工业企业普查资料数据库、法院诉讼数据库、人民银行的企业还款记录数据库、企业产品质量投诉数据库等；二是在建立各部门基础数据库的同时建立全国信用数据交换中心。中心的定位应该是非赢利性机构，可以部分有偿地（少收费）为征信中介机构和社会提供客观公正的原始数据信息，这部分收费用于系统的更新和维护。

    二、信用法律法规建设

    （一）我国信用法规建设现状与问题　　

    1、信用信息开放缺乏全国性法律法规的支持

    我国的《民法通则》、《刑法》、《民事诉讼法》、《公司法》、《合同法》、《担保法》、《票据法》、《商业银行法》、《企业破产法》等法律，都涉及到了信用问题，但对信用信息的开放，均没有明确的规定。

    2002年1月，深圳市出台了《深圳市个人信用征信及信用评级管理办法》。该《办法》对个人信用信息的征集做了规定。从2002年起，汕头市先后制定了《汕头市企业信用信息披露管理办法(试行)》、《汕头市企业信用信息采集管理办法》和《汕头市社会信用信息网络管理暂行规定》等法规和规章。北京市自2002年10月1日起实施了《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》。这些地方法规和规章的出台，在一定程度上推动了当地信用信息的开放。

    从以上立法情况来看，我国还没有制定出信用信息开放的全国性法律法规，现行的适用于信用信息开放的法规和规章基本上是各地自行制定的地方性法规和规章，这些法规和规章层次相对较低，效力有限，难以对信用信息开放所涉及的社会关系进行全面的规划和调整，也难以提供有效的法律支持和保护。而且，一些规章属指导性文件，缺乏法律和法规的刚性，使得在实际执行中的效力和作用大受影响。由于缺乏全国性法律法规的支持，导致我国信用信息开放程度低，信用机构无法获得信用信息。尤其是存在于政府部门的信用信息，被与“国家安全”、“公共安全”等纠缠在一起，信用机构无法获得可以公开开放以及能够通过正规方式和渠道获得的数据。

    2、信用机构的市场准入条例还在征求意见和修改之中

    2002年3月，国务院建立企业和个人征信体系专题工作小组开始起草《征信管理条例》，条例的重点在于提出征信机构的市场准入和征信机构的操作规则，也涉及到征信数据的采集和应用。该条例已经几易其稿，目前仍处于征求意见和修改之中。

    （二）信用法规建设滞后对信用体系建设的影响

    1、对政府各相关部门来说数据开放没有法律依据，对中介机构来说要获取信用信息难度很大　　

    信用中介机构从起步到现在面临的最大困难可能是数据源的问题。信用信息开放是社会信用体系建立的重要基础和前提。信用信息是征信活动开展的基础，而规范的信用信息共享机制是信用机构公平、合理采集和使用信用信息并为全社会提供信用服务的基本制度保障。征信数据是制作征信产品的原材料，是开展信用管理服务的基础性条件。信用市场要发展，首先是信用中介机构必须能够合法地取得各种真实的企业和个人信用信息、行业及社会数据，并在法律规范下对经过处理的信息进行公开和公正的报告。征信数据的规范化开放和市场化经营，是信用管理行业得以发展和建立社会信用管理体系的物质基础。我国政府各相关部门在对企业、个人实行行政管理的职责范围内，均获有大量企业、个人的资信信息，由于体制的原因，现在信用信息多掌握在各个部门，这些部门建立的信用数据档案系统相互封闭，如工商行政管理部门的企业注册和年检信息、税务部门的企业纳税信息、法院的诉讼记录等。当前，由于没有相关法规、而信用信息来源又比较分散，有些掌握和具有一定信用信息优势的部门或行业，已经出现了利用所具有的信用信息优势地位，采取收费、指定代理机构或利用自身信用信息资源直接开展咨询服务的倾向。对此，我们一直在关注这一问题。

    2、对政府来说市场准入没有管理的依据

    自20世纪80年代末、90年代初开始，先后成立了一批信用中介机构，一些外资机构也在国内开展业务，许多会计师事务所和信息咨询公司等中介机构实际从事信用服务业务。据不完全统计，目前在我国从事信用评估、信用征集、信用调查、信用担保、信用咨询等社会信用中介机构大约有500家左右，其中信用评估机构大约有40家左右、信用征集与调查机构大约50家左右、信用担保机构大约有400家左右。现在又出现很多规模很小的（包括一些市县政府都要建立相应的信用公司）、信用征集公司、信用管理公司、信用评级公司，竟争无序，缺乏管理。一方面是我国目前还没有明确管理部门，另一方面，即使有也缺乏管理的依据。　　

    3、对企业或个人来说，商业秘密或个人隐私得不到保护，影响信用产品的市场需求信用交易扩大的基础是对企业和消费者进行征信，并将大量处理过的企业和消费者个人数据公开和加以传播，涉及到敏感的个人隐私权问题是不可避免的。必须有法律将涉及个人隐私的数据和合法征信数据加以区分，既保护消费者的隐私权不受侵犯，又让中介机构的经营活动有法可依。如果企业或个人的信用信息被无限制地广泛传播，必然使这些企业或个人心有余悸，既不敢主动提供信用信息，也不愿意主动使用信息产品，从而限制了信用产品的市场需求，影响信用行业的发展，最终影响社会信用体系的建设进程。　　

    （三）信用管理法律框架的重点

    从本质上说，社会信用体系建设是制度建设，它是一种保证经济良性运行的社会机制。它以有关的信用法律法规为依据，以信用专业机构为主体，以合法有效的信用信息为基础，以解决市场参与者的信息不对称为目的，使守信用的人或企业受到鼓励，失信的人或企业付出代价，保证市场经济的公平和效率。可见，法律法规对整个社会信用体系无疑具有十分重要的意义。我们在研究了世界上主要国家的信用管理法律之后发现他们立法的两个特点：

    1、是否单独立法。除美国、英国、澳大利亚、新西兰等几个少数国家有以征信活动为立法对象的法律法规外，多数国家都没有单独为征信活动立法，而是将信用信息的征集和使用纳入《数据保护法》中。如欧盟1995年通过的《欧盟数据保护法》，规定数据采集要合法，并要合理地运用，很多国家根据这个公约陆续颁布了自己的数据保护法，如葡萄牙《个人数据保护法》（1995年）、奥地利《联邦个人数据保护法》（1996年）、瑞典《数据保护法》（data protection act）（1998年）、《信用机构法》(credit bureau act)，比利时《个人数据处理中隐私的保护法》（1998年）；爱尔兰《个人数据条例》（1998年）；意大利《关于数据处理中个人和其他数据主体的保护法》（1999年）；台湾已有类似立法，如《电脑处理个人资料保护法》，日本到了国会，还没有通过。美国则没有全面的个人数据保护法，对个人隐私权的保护和个人数据收集和使用的法律基础是在多年的法庭判决中逐步发展完善的。与《数据保护法》相比，美国的《公平信用报告法》的立法目的是一致的，即在于促进数据的合理利用及保障隐私权。

    2、对隐私权保护和促进信用机构发展的侧重不同。隐私保护和信用行业发展是一对矛盾，由于文化传统和立法背景不同，各国涉及征信的法规内容和法律结构都有差别，在隐私保护和征信方面，有不同的倾向性，美国一直有个理念，由政府主导会限制经济的自由发展空间，因此，美国注重维护一个公正、有效的由市场主导的信用征集系统，对个人隐私保护从属于第二位，瑞典等欧洲的法律重点则是提供个人权利保护的依据。　　

    那么，我们需不需要单独对信用立法呢？根据我国的国情，参考国外的经验，我们认为，我们现在需要单独对信用立法（也可以先立行政法规，经过一段实践检验，制定法律的条件成熟时，再及时制定法律），因为它对我国信用制度的确立，对信用行业的发展，对资信技术的发展，对消费者权益及隐私权保障等都有着十分重要的意义。特别是加入wto后，与国际接轨也需要信用立法，并且，我们要与欧盟、与其他很多国家打交道，不仅要掌握有时还要遵守对方的规则，如美国没有数据保护法，欧盟则对美国征信企业有很多限制，在这种情况下，美国政府专门与欧盟有一个协议即安全港制度，同意每年接受欧盟的标准检验。

    现在，我国关于信用立法的呼声很高，但是如何立法，立哪些法，则少有人涉及。我们认为，目前至少有以下两个方面的立法需要我们考虑： 　　

    1、数据开放与保护法（或称“数据使用和管理法”）　　

    前面我已经讲过，一直以来，在我国社会信用体系建设中存在着较为严重的数据瓶颈，随着有关部门、有的地区积极建立各自的信用体系，信息割据的倾向越来越明显，数据瓶颈对信用市场的发育形成了强约束。如何实现信用信息开放，促进我国社会信用体系尽快建立，是当前急需解决的重大问题。因此，在我国信用立法中需要单独对数据的开放、使用和管理立法。　　

    数据的开放与保护主要涉及到两个方面的平衡，一是部门的信息对外开放与国家机密、企业商业秘密的保护之间确立一个平衡关系，另一方面就是中介机构的信息采集、传播与个人隐私权保护之间确立一个平衡关系。占有信用数据的行政管理部门如何开放这些数据，是无偿地对社会开放还是部分有偿地开放，是全部对社会开放还是只对中介机构开放，或者是部分对社会开放部分对中介机构开放，都是需要规定的。立法要解决的几个关键问题是： 　　

    （1） 明确信用机构可以采集和使用的信用信息范围；　　

    （2） 界定与政府信用信息相关的国家秘密、与企业信用信息相关的商业秘密以及与消费者个人信用信息相关的个人隐私，并明确对国家秘密、商业秘密和个人隐私等特殊信用信息的保护措施；　　

    （3） 明确政府部门及其相关机构信用信息公开的内容、范围和具体方式；　　

    （4） 对信用机构采集和使用信用信息的权利与义务做出明确规定。

    2、信用机构法（即市场准入和中介机构管理法）　　

    正在讨论和修改中的《征信管理条例》，其出发点要基于目前我国信用行业和信用市场处于什么样的发展阶段来制定。与国外成熟的信用体系中的信用中介机构相比，我国的信用中介机构普遍规模不大，综合实力不强，缺乏竞争力；具有一定规模、运作规范、有广泛影响力的信用机构很少，特别是没有权威性的中介机构。总起来说，我国信用机构专业化程度和社会影响都还远远不够，其作用与功效远未得到充分发挥。在这样的条件下，对中介机构的市场准入和管理应该将规范与培育信用市场主体的初级阶段结合起来考虑。信用机构法主要是对信用中介机构的市场准入和信用管理和服务活动如信用评估、信用征集、信用调查、信用咨询、信用评级等进行规范。

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