摘　要: 政府信用是社会信用体系的核心,加入WTO我国政府的信用面临着前所未有的机遇和挑战。当前政府信用出现了危机,其原因是多方面的,因此必须研究政府信用的有关问题,加强政府及其公务人员的诚信教育,切实贯彻依法行政,提高政府的执政能力和执政水平,建构现代信用政府。

　　关键词: 政府信用;社会信用体系;依法行政;WTO

　　一、政府信用及其意义

　　所谓政府信用,就是政府在从事管理国家事务的活动中与广大社会公众之间建立起来的诚实守信为基础的践约能力,也即政府是否得到社会公众信任的因素及其履约能力在客观上能为社会公众所信任的程度。按照现代契约理论,公众与政府间的关系是基于行政权的运行而达成的政治委托即代理关系。公众是行政委托人, 政府是行政代理人。安博尔中诚信评级倾力打造最具影响力信用品牌在这—代理法律关系中委托是基于双方对彼此的信任基础上建立起采的,一方面,公众之所以与政府建立该代理关系是其于公众对政府的信任,即公众自信其利益期待可通过政府对行政权的代理予以实现。另一方面,政府的代理行为是基于委托产生而在自身能力限度内的实际履行,该代理行为的实际履行程度是双方代理关系是否存续的关键。而在该法律关系中行政权是委托代理关系的核心。

　　代理关系的产生表明权利与义务的对称。公众的委托权力来源于法律的保障而义务表现于对法律的遵守,政府的权力来源于人民,体现为对行政权的履行,而义务即责任体现为代理行为的实际履行程度。在政府的行政权中,行政权的公共性决定了政府信用的核心是公共责任。要实现这一政治委托代理关系,使政府成为合格的代理人,就必须强调行使国家行政管理权的各级政府认真行使人民赋予的行政权力。[ 1 ]显然这就涉及到政府信用的问题。如果政府在代理过程中能全心全意为社会公众代理,履行公共管理职责,就是讲信用的,否则就是失信的。可见良好的政府信用在建构现代政府中有着十分重要的作用和意义。

　　第一,良好政府信用有利于公共责任的履行。政府之所以需要负责任,正是其执掌了社会公共权力的缘故。政府一旦产生,它就具有了权力,而且具有强制性力量。因此,要求政府负责任,是对其执掌权力所提出的重要规范。因为责任政府可以抑制政府权力的任性和任意扩张,而把权力的行使限制在合法的范围之内。所以,严格说来,责任政府必然同时又是法治政府。英国政治思想家斯图亚特·密尔在其名著《代议制政府》中,反复强调了权力与责任相统一的原理。他甚至认为,如果能够将权力和责任统—起来的话,那就完全可以放心地将权力交给任何一个人。[ 2 ] P192曾经担任过美国副总统的蒙代尔在其所著《掌权者的责任》一书中也指出,当年美国制宪者所致力于解决的一个基本问题,正是想通过制度的设计,使各种权力的主体都能够切实地负起行使权力的责任,以避免不负责任的权力。[ 3 ]

　　第二,良好政府信用有利于社会信用体系的建立。社会信用体系按其组成部分可以划分为政府信用,企业信用、个人信用,其中政府信用是整个信用体系的重心,建立公众对政府的信任是建立真正的企业、个人信用的基础,是建立完善的社会信用体系的重要前提。不仅如此,企业、个人信用也来源于政府信用的保障。企业作为独立的法人在社会经济生活中扮演着独立人的角色,企业的运转、盈亏取决于公众对其的信耐度,而以追求最大利润为目标的企业往往就会与建立公众信任背道而弛,最终血本无归甚至分崩离析,此时政府信用是维持其形象的强力后盾。

　　第三,良好的政府信用对社会具有凝聚和激励作用,有利于增进政府与公众的情感交流,便于政府与公众形成良好的互动关系。一个政府的良好信用表明公众对政府的支持与认可。古人云:“得民心者得天下”。反之,失民心者即会处于孤独无援,孤掌难鸣的处境。古人又云:“民以吏为师”。只有建立政府在公众心中的诚实守信的良好形象,才会给广大社会公众树立良好的榜样,增强政府与公众之间良好的互动关系,并在此基础上取得双赢的效果。

　　第四,我国已经加入WTO,良好的政府信用为我国经济发展创造条件。加入WTO,首先是政府必须加入WTO。良好的政府信用是加入WTO也是立足WTO的前提和核心。在当前国际、国内新形势下,妥善处理WTO与政府信用的关系,加快构造信用政府,对加强我国市场竞争力,提高我国在国际竞争中的优势有着重要意义。

　　二、我国政府信用的现状及原因分析

　　我国自新中国建立以来尤其是十一届三中全会后,政府信用有了相当的改善。然而当国家在积极地推行各种改革,推进社会主义市场经济发展的过程中也出现了一些严重影响政府作用的现象。如一些政府及其工作人员服务态度差,办事效率低,我国行政管理作为社会主义国家的组织活动,本应是高效率,但由于种种历史原因,我国政府行政机关中长期存在行政效率不高的现象。[ 4 ]缺乏透明度,执法不公,违法行政,地方保护主义严重等等,造成了政府信用缺失,使政府及其工作人员的威望和公信力受到影响,出现公众对政府的严重的信任危机,使政府各项方针政策难以较好的贯彻落实,并在一定程度上制约经济的持续、快速、健康的发展。分析起来,当前我国政府及其工作人员信用缺失的主要原因有:

　　其一,“官本位”思想严重,政府缺乏应有的“服务于民”的意识。几千年的“官本位”思想根深蒂固,一些政府官员认为作官就是为了光宗耀祖,就是为了个人利益,既然作官得来不易何不利用手中的权力好好享受一下,因此本应该是人民的“公仆”最终异化为人民的“主人”,“为人民服务”演变为“为个人服务”。“为人民服务”尚且做不到,何谈全心全意为人民服务! 这样,必然丧失了政府及其公务人员在广大社会公众中的信用,影响政府及其公务人员的信用形象。

　　其二,行政权力运行偏离法制轨道。当前, —些政府及其公务人员运用行政权极具随意性,权大于法,以权谋私,执法犯法的现象还在一定范围内存在,政府行为严重违反法律法规等,极大影响政府行为的公信力和权威性。温家宝同志指出:我国行政机关负责实施大部分法律法规,政府必须带头守法、严格执法。建设法治政府,就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效,做到依法治“官”、依法治权,防止行政权力的缺失和滥用,带动全社会尊重法律、遵守法律、维护法律。这对于发展社会主义民主法制,推进社会主义政治文明建设,具有十分重要的意义,并强调了落实行政许可法的重要性及其迫切性。[ 5 ]

　　其三,规制政府失信的司法制度不健全。由于诸多原因的影响,我国尚未建立起与信用管理直接相关的法律法规,关于规制政府失信的司法制度还很欠缺。尽管我国现行一些法律如《民法通则》、《合同法》中规定了诚实信用原则,但这些法律原则大多难以规制在行政管理活动中处于领导和支配地位的政府及其公务人员的信用行为,很显然,这会导致对失信的政府行为的惩罚不严或根本不受惩罚,诚信者的信用成本加大以及失信的风险成本最小化必然形成一些政府及其公务人员藐视法律,忽视社会公众利益的存在。总之,规制政府信用的司法制度的缺乏已成为影响政府信用提升的一个关键因素,必须引起我们的高度重视。

　　其四,公民的法律意识淡薄。许多公民在自身与政府关系的定位上存在着极大的瑕疵,他们认为政府管理地位是神圣的,对于政府的失职行为甚至违法行为也是频频退让,合法权益难以有效保障。司法实践中出现的很多民告官的行政诉讼案件大多以原告败诉结案,即使偶尔胜诉,“执行难”又会使当事人的权益最终无法得到实现. 以上种种现象不断出现,久而久之就会使老百姓萌发“惹不起,躲得起”的思想观念,对政府失信行为忍气吞声。这又从另一侧面助长了个别政府官员的失信行为,成为影响政府信用的一大原因。

　　三、政府信用的建构

　　政府信用问题是当前世界各国都在关注的一个问题。就我国各级政府而言,信用问题在传统权力观念支配下,就显得尤为突出。古人云:“水可载舟也可覆舟。”因此政府信用的重塑是相当必要的,取信于民才是构建高效政府的保障,必须着力加以解决。

　　第一,对政府官员的腐败行为予以严惩,树立高效优质行政理念。腐败是社会顽症,印度的灌溉区由政府提供的大约20% - 50%资金都在腐败和滥用中浪费掉了;泰国在1960 - 1990年的若干基础设施建设项目、建筑总项目有大约20% - 40%的资金被用于腐败;在巴西的公共项目合同总额中用于腐败活动支出的比例曾达到30% - 50%[ 6 ] 。我国的腐败现象形成有历史成因,从历史意义上讲,我国经历了数千年的封建思想,“官本位”思想形成已久。同时作为政府机构中的一员,政府官员有着双重人格:一是社会人;二是政治人。政府官员的双重人格致使他们在履行义务即履行公共责任的过程中总困扰在自我利益与公众利益之间。基于这种情况,建立完善的权力制约体系是根本。建立社会监督制约体系,让所有失信于民的不良行径都置于社会的监督之下。提高腐败成本,增强社会舆论压力,加大法律的惩罚力度。同时,减少行政审批程序,减少政府官员利用职务寻租机会,树立高效优质,廉洁透明行政理念。廉洁高效的政府必定是信用政府,只有信用政府才会得到广大社会公众的支持和理解。

　　第二,依法行政,重塑政府良好的信用形象。依法行政是行政主体树立政府信用的重要体现。政府信用依赖于依法行政,当前出现的违法行政一方面是由于行政官员的法律意识欠缺,没有牢固树立有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法治理念,另一方面就是我国现行行政权制约体系的欠缺。因此,完善行政权制约至关重要。我国一度实行高度集中的计划经济体制,不但实现了经济上的集中,同时也实现了政治上的集中,行政权地位突出尤为明显,在现有的市场经济体制不完善的情况下对行政权的制约有时也显得力不从心。体现在行政机关的交叉管理,权晰不明;行政程序法的欠缺牵绊着行政实体法的具体落实;地方行政与司法机关无法摆脱“藕断丝连”的现状等,这些都从不同的角度影响政府依法行政。贯彻依法行政就是要从政府及其公务人员的一切行政行为都必须严格执行我国现行法律法规开始,不仅要严格执行行政实体法,而且还应严格执行行政程序法,合理运用自由裁量权,让我们每一个具体的行政行为都经得起历史的检验,只有依法行政,执法为民,才能树立“执政在民”的服务形象,才能从根本上建立起政府的信用问题进而得到社会公众的认可和支持。

　　第三,增强政府政策的透明度,提高政府决策的科学性。政策是国家为了实现一定历史时期的目标而制定的行动准则。它除了是国家权力的体现之外同时也是公众行为的导航标。国家政策的不透明性主要体现在政府政策的不公开和政府与公众信息的不对称上。一方面,作为国家政策的落实者政府掌握着第—手的资料和信息,而公众得到的是第二手甚至是第三手的信息,信息的残缺性是突出的,整个市场机制处于政府的统筹规划当中。另一方面,信息欠缺可靠性。政府官员双重角色的转变过程中时常难以做到公平公正而以那些似是而非的信息予以传播使广大公众束手无策。从实质上看,透明政府就是指政府掌握的个人与公共信息向社会公开,公众有权享有并使用这些信息。建设透明政府是历史必然,也是政治文明的重要体现。随着我国加入WTO,按照WTO规则,政府行为也必须遵守“透明原则”。与此同时提高政府决策的科学性也很重要。政府决策的制定应该科学。其实施同样也需要科学。在现实操作中即公共政策的执行当中存在大量的“上有政策、下有对策”的政策博弈现象,诸如“你有政策,我有对策”———替换性执行。“曲解政策、为我所用”———选择性执行。“软拖硬抗、拒不服从”———象征性执行。“搞土政策”———附加性执行等。[ 7 ]与此同时,一些政府官员决策缺乏科学的依据,往往凭主观的想象,以“政绩”为目标,全然不顾社会公众的利益,如此下去,既败坏了自身的“政绩”,也损害了政府的形象,使政府信用受到威胁。

　　因此首先必须以民为本,一切从客观实际出发,转变政府的传统管制职能,由“管理”变“服务”。另外提高政府决策的科学性也要求政府行为的实施应该有相当的法律、法规予以规范。《中华人民共和国行政许可法》的出台一定程度上改变了我国在信用方面专门的法律法规空白状态,该法的颁布建立起了一套失信惩戒制度,并规定了相应的法律责任,让失信与民的政府行为都置于国家法律法规的监督之下,有利于保护社会公众的合法权益,塑造政府良好的信用和形象。

　　四、WTO与政府信用

　　构建政府信用,重塑政府信用既是我国改革开放和社会主义市场经济发展的客观需要,同时也是完善社会信用体系的内在需要,更是立足于WTO的必然要求。在整个社会信用体系中,政府、企业、个人都各自担当着一定角色,同时又密不可分,既然政府信用是整个社会信用体系的核心,那么理所当然它所扮演和充当的是领导者的角色,如果政府信用严重缺失那么整个社会信用建设的积极性就会丧失,从而使整个社会陷入信用危机的恶性循环当中。安博尔中诚信评级倾力打造最具影响力信用品牌我国加入WTO 后,对社会信用特别是政府信用提出了更高的要求。在我国政府签署的160多条入世贸协议中,有140多条与政府有关,可见政府信用在WTO中的地位和作用。

　　加入WTO以后,我国的政治、经济、文化都有着或多或少的变化,在这当中经济和法律受WTO的冲击程度是始料不及的。可以说我们正一步步地融入国际社会,为着建立国际经济贸易强国而努力。在我国加入WTO后一个最显著的特征就是各方面的涉外性。对于政府信用来讲当然也就涉及到政府的涉外信用,在WTO 中政府的涉外信用最直接地表现为:怎样落实我国加入世贸组织的承诺。如:我国入世后的3 - 5年过渡期内开放国内市场,梳理、修改各项法律、法规和条例;有条件、有步骤地开放服务贸易领域并进行管理和审批;是否允许外商展开公平的自由贸易等等。在整个涉外信用体系当中政府涉外信用的重要地位是勿庸置疑的,与此同时个人涉外信用、企业涉外信用也不容忽视的,三者紧密结合以政府的涉外信用为核心,企业涉外信用与个人涉外信用为辅助从而强化WTO涉外新形象。

　　中国政法大学教授马怀德在接受记者访问时指出:建立起规范政府权力的完备的法律体系是解决政府守信问题的关键。他说:“政府是否守信,不单是政府官员的个人素质和品行问题,而是政府的每项权力的观念和责任问题。只有当每一个政府官员都能对政府权力的来源和行使规则有一个正确深刻地了解,认识到政府的每项权力都来自人民的赋予,必须在合法的范围以合理的方式行使权力,错误行使权力必须承担责任的前提下,才有可能树立起守信的观念。当务之急是完善行政程序制度,确立信赖利益保护原则,防止政府失信于民。”[ 8 ]当前,加入WTO 使我国的某些问题暴露出来,但正是因为问题的暴露才更利于我们寻求解决问题的办法。通过入世,让我们更深刻地意识到政府信用问题不仅是国内问题更是国际问题,国家的强盛和长治久安是国内信用与国际信用相互作用的结果。加入WTO实际上也为我国进行地方政府信用建设提供了良好的机遇。它不仅是对我国政府信用的一次全面考验,而且是对我国政府信用提升的进一步促进,并进一步实现我国政治经济的良性发展。