〔摘　要〕政府信用行为对整个社会信用体系的建设起着非常重要的作用, 体现在弥补市场缺陷到位而不越位, 避免出现政府失灵, 建立信用政府有利于确立和维护正常的市场经济秩序, 是整个社会信用体系建设的基础和关键。当前我国政府信用缺失的原因是多方面的, 要建立信用政府, 一要提高政府公务人员的信用意识和道德水平; 二要进一步转换政府职能, 适应社会主义市场经济的要求; 三要加强政府内部控制制度建设, 提高决策科学化水平; 四要进一步提高政府依法行政能力; 五要加大社会与政府的互动力

　〔关键词〕市场经济　信用　信用政府

　　作者： 于慎澄, 中共青岛市委党校　 刘新萍, 青岛广播电视大学

　　完善的社会信用体系是构建和谐社会的必要条件和重要保证, 而政府信用是社会信用体系的基石。在我国社会主义市场经济条件下, 要建立健全社会信用体系, 形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度, 必须首先建立信用政府。

　　一、政府信用行为对整个社会信用体系建设的政府在市场经济中具有双重身份:

　　一方面, 它是一个社会经济管理者, 是市场经济规则制定者, 充当着裁判的角色, 担负着干预调节经济运行过程的任务;

　　另一方面当政府实施采购行为时, 它与企业、个人一样是市场一般性主体, 直接参与经济运行过程, 对市场的供给和需求都有重大影响。这就决定了政府的信用行为是比较特殊的。

　　(一) 弥补市场缺陷到位而不越位就市场本身而言, 它无法消除垄断, 无法满足社会对公共物品的需求, 无法消除外部性, 无法实现分配公平。而政府恰恰需要在市场失灵时挺身而出, 自觉地弥补市场缺陷, 从而保证经济社会的正常运转。政府在市场经济运行中一般通过法律、政策、行政、直接参与经济活动等多种方式对经济社会进行干预和影响, 在市场无法发挥作用或市场不能很好发挥作用的领域大显身手, 政府的信用就体现在这行为中。

　　政府在弥补市场缺陷过程中, 首先要很好地履行自己的职责, 这就要求政府起码要做到以下两个方面:

　　一是为保证经济社会发展而出台的政策必须具有科学性、稳定性和连续性。政策科学性是指政策能适应经济发展的要求, 符合社会整体利益达到预期目标并使目标最大化, 这种决策行为体现了政府信用的内在要求。政策连续性是指政府政策随机性较小。政府政策随机性越大, 变化越大, 社会公众对政府的信心与信任度就越低, 政府行为也越不具信用规范要求。政策稳定性指一项政策在出台后,能在一定时期内发挥作用, 政策的稳定性是政府信用行为的集中体现。

　　二是政府的管理行为必须公平与公正。公平、公正是政府行为信用规范的首要要求, 政府建立和实施相关的法律和其它规范, 必须同等地适用于符合条件的所有主体, 当然也包括政府自身。

　　政府在弥补市场缺陷过程中还要保证不越位。政府信用行为的最基本要求是不越过政府权力即职能的范围, 因为在市场经济条件下, 市场是资源配置的主导手段, 政府是有限的, 政府必须明确自己的职能和作用, 从而选择一定的行为及行为方式。在市场经济领域中, 政府经济职能的合理确定决定了政府信用行为的标准与要求。

　　首先, 政府对经济过程的调控管理必须以不破坏市场机制的正常运行为前提, 即政府在资源配置方面是处于辅助性地位的。

　　其次, 政府的行为必须从公共利益出发, 实现公共
利益最大化。

　　再次, 针对不同经济运行状态, 政府的宏观调控政策或“紧”或“松”都要有一个“度”, 防止经济运转大起大落, 保证经济发展和人民利益实现, 取信于民, 以确立政府信用。

　　(二) 避免出现政府失灵政府失灵是指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺失, 而无法使资源配置效率达到最佳的情景。政府失灵理论基于公共选择学派的“经济人”假设, 认为在许多公共决策中公务人员出于经济人本性, 很可能在公共利益和公共资源的分配过程中, 与各种利益集团或其他公务人员进行交易, 甚至不惜牺牲选民的利益以实现其个人利益的最大化, 从而使政府政治过程的结果与增进公共利益的目的相左。

　　避免出现政府失灵是政府在市场经济条件下信用行为的集中体现。

　　第一, 政府必须保证公共政策的有效性。进行公共决策是一个相当复杂的过程, 存在着种种困难、障碍和制约因素, 制定并执行好的合理的公共政策是政府公信力的重要表现之一。

　　第二, 政府必须保证公共物品的供给的高效性。政府必须克服诸如公共物品的估价或评价上的困难、某些公共机构或政府部门垄断了公共物品的供给, 缺乏竞争机制、政府机构及官员没有追求利润的激励机制及动机等困难, 保证公共物品足量、顺畅的供给。

　　第三, 政府必须消除寻租及腐败。是否能有效的防止、消除寻租及腐败是评价政府信用行为的重要标准。

　　(三) 政府信用是整个社会信用体系建设的基础和关键信用包含信任、遵守诺言、实践成约等多种含义, 信用政府是指政府能够履行跟他人约定的事情,从而获得他人的任, 同时, 政府也能够在一定的框架内对他人给予信任。在社会主义市场经济条件下, 建立信用政府意义重大。

　　１、 建立信用政府有利于确立和维护正常的市场经济秩序

　　政府是市场经济必不可少的参与者与管理者。政府一旦失信, 要么政府不能获得市场其它经济主体的信任, 要么政府不能在一定框架下信任其它经济主体, 则市场经济发展都可能出现极大的混乱。我国的社会主义市场经济是由传统的计划经济转型而来的, 一方面, 由于我国实行社会主义市场经济的时间较短, 计划经济的痕迹仍然存在, 另一方面, 政府由适应计划经济向适应社会主义市场经济转型中的速度慢于市场转型的速度, 所以, 我国现阶段政府参与经济的程度和力度要远远大于正常市场经济国家的政府。因此, 政府讲信用的必要性更加突出。另外, 在经济转型期出现大量政府失信行为, 很容易使市场经济主体对新体制出现恐慌和抵制情绪,从而会大大阻碍社会主义市场经济的进程。由此可见, 建立信用政府是社会主义市场经济发展所必需的。

　　2、 建立信用政府是建立社会信用体系的基础和前提

　　社会信用体系是包括政府信用制度、企业信用制度和个人信用制度在内的一个完整系统。在这个体系中, 企业信用制度和个人信用制度构成了体系的主要内容, 而政府信用制度则是整个体系的基石,是建设社会信用体系的前提。因此, 要建立社会信用体系, 首先要建立信用政府。如果没有信用政府,信用企业和信用个人就失去了存在的条件, 企业和个人即使讲信用也有可能因为外部政策环境的恶化而损失经济利益, 久而久之, 企业和个人也就不再讲信用了, 因而, 社会信用体系也无法建立起来。从这个意义上讲, 建立信用政府是建立社会信用体系的必要条件。

　　(一) 一些政府部门对经济增长及其速度过于看重

　　经济增长及其速度是各级政府普遍关注的焦点,追求经济增长速度成为衡量行政业绩的重要标志。实践表明, 对经济增长及其速度的过分看重, 造成了两个严重后果:

　　一是为快出政绩, 一些地方政府部门急功近利, 急于求成, 某些行为超出了市场经济中政府的职能范畴, 做了本该由市场做的事。其本意是想让经济快速发展, 而实际上却使资源配置的效率降低了, 直观的体现便是政府偏离了市场经济条件下的信用要求。

　　二是为大出政绩, 各级政府千方百计促进GDP 的增加, 使下一级政府在确定GDP 及其增长速度上报指标时难免出现一定的水分, 造成地方GDP虚高。在我国实行“分灶吃饭”的财政体制下, 更高的GDP 数字能为各级政府带来更多的财政支持, 因此, 可能助长一些地方政府对当地生产总值的片面追求。但这一做法的负面影响是由于数字失真, 政府的公信力下降了, 而且政府的失信可能会被市场主体加以效仿, 无信行为受到鼓励, 从而导社会信用的大滑坡。

　　(二) 政府的内部性与公共利益的偏差

　　政府的内部性是政府失灵的最基本的和最深层次的根源。内部性是指公共组织自身的目标, 它是评价全体成员行为及评估自身机构运行的标准和规则。政府组织同样存在着内部性, 它是规范组织运作和人们行为的重要因素。由于内部性的存在, 当政府部门利益与公共利益出现偏差时,“私人的”或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算, 这种内部性决定了公共官僚机构的运行和官员的行为可能是损害公共利益的, 如地方保护主义就是典型的例子。

　　(三) 部分政府部门的决策和管理过程缺乏科学性

　　第一, 部分政府部门决策偏重经验, 缺乏理性和前瞻性。决策者在遇到实际问题时, 往往不是理性地思考以探究本质原因, 相反, 往往是将现实的问题与现成的经验硬套。在市场经济环境里, 政府中的相当一部分决策者仍习惯于参考计划经济体制下的决策经验, 思想观念跟不上变化了新形势, 导致决策带有很大的主观性和盲目性。

　　第二, 决策机制不合理。我国政府内部长期形成了决策与执行高度统一的运行机制, 这样的决策机制使决策者往往纯粹“为方便执行决策而决策”, 容易造成“部门分割”, 职责含混,部门利益固化, 难以控制违背公共利益的决策, 这是造成决策失灵的重要原因。

　　第三, 决策和管理过程问题较多。从决策前看, 存在着决策需求分析不足、决策信息渠道单一、偏重部门的方便和利益等问题; 从决策程序看, 存在着决策方案评估内部化、最终决策缺少听证程序、决策会议制度不够完善等问题; 从决策的实施监督看, 存在着权力机构监督较少、媒体监督力度较弱、公民监督反馈渠道不畅、决策修改时效性差等问题; 从决策责任制看, 存在着决策主体责任不明、缺乏决策失误追究制度等问题。

　　(四) 个别政府部门及其工作人员信用意识差

　　应该看到, 部分地方政府的失信是由于个别政府部门及其工作人员信用意识差造成的。我国改革开放后各地政府为做好招商引资工作, 都使出浑身解数,出台各种政策, 来吸引外商投资。但在实际运作过程中, 有的地方把投资环境描述得天花乱坠, 可一旦投资到位后, 所许诺的优惠政策全成“泡影”, 各种审批手续繁琐程度令人瞠目结舌, 外商就会怀疑政府的诚意与能力, 政府在外商眼中的信用便被打折扣, 外商对在该地区投资目标的实现便会失去信心。

　　三、社会主义市场经济条件下建设信用政府的对策选择

　　(一) 提高政府公务人员的信用意识和道德水平要加大建设信用政府的宣传和教育力度, 不仅要使全体政府公务人员充分认识到建设信用政府的重要性, 而且要通过多种形式对政府公务人员进行专项培训, 丰富其信用知识, 提高其道德水准, 从而使其明确信用行为准则, 加强自律。领导干部要言必行, 行必果, 带头发挥好诚实守信的表率作用, 努力使全体公务员树立以讲信用为荣、不讲信用为耻的职业道德。同时, 要完善政府信用制度建设, 对公务员队伍形成刚性约束, 在实践中逐步树立政府诚实守信的公众形象, 提高政府的公信力。

　　(二) 适应社会主义市场经济的要求, 进一步转换政府职能

　　随着我国社会主义市场经济体系的逐步建立完善, 加快政府职能的根本性转变, 形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制已经成为建立信用政府的必然要求。

　　第一, 要坚决实行政企分开。把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构, 更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用, 调动各方面的积极性, 增强企业和整个社会的经济活力与效率。要把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来, 主要运用经济手段和法律手段管理经济。

　　第二, 要加快推进行政审批制度改革。政府要全面贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》, 加快投资体制改革, 确立企业投资主体地位, 使行政审批走向制度化、规范化和法制化。

　　第三, 要全面履行政府职能。要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时, 更加重视政府的社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种应急机制, 提高政府应对各种突发事件的能力, 大力推进教育、卫生、科技、文化等公共事业发展, 扩大就业,提供社会保障, 建设公共设施, 提高公共服务水平。

　　第四, 要树立以人为本的政府管理理念, 坚持全面、协调和可持续的发展观。要注重统筹兼顾, 促进经济与社会、城市与农村、东部地区与中西部地区、人与自然的协调展, 全面提高人民的物质文化生活水平和健康水平。

　　(三) 加强政府内部控制制度建设, 提高决策科学化水平

　　第一, 要充分落实各级人大和政协在政府公共决策过程中的法定作用。要切实尊重和落实人大的各项法定权力。同时, 要进一步发挥各级政协在公共决策过程中的利益表达功能和监督作用, 扩大其在决策过程中的影响。政府的重大公共决策应逐步试行在人大和政协进行公开辩论和讨论, 其中一个机关通不过,即为决策方案不能通过, 不能实行。

　　第二, 适当引进决策与执行分开的做法。这有利于解决决策与执行在部门内高度统一而带来的部门利益固化、执法队伍过多以及行政效率和服务水平低下等问题。可以将决策与执行分别依法授予不同的职能部门, 可以将行政执行职能依法授予专门的行政执行部门, 也可以由决策部门直接将具体的执行职能委托给相对独立的事业单位、社会非政府组织。

　　第三, 加强对政府决策过程的监督。要加强决策实体性监督, 确保决策权限的合理化; 要加强决策程序性监督, 确保决策程序的规范化; 要加强决策透明性监督, 确保决策机制的公开化;要加强决策制度性监督, 确保决策效益的最大化。

　　(四) 进一步提高政府依法行政能力

　　第一, 要合法行政。政府行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行; 没有法律、法规、规章的规定, 行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。

　　第二, 要程序正当。政府行政机关实施行政管理, 除涉及国家秘密和依法受到保护的商业密、个人隐私的外, 应当公开, 注意听取公民、法和其他组织的意见; 要严格遵循法定程序, 依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。

　　第三, 要诚实守信。政府行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定; 因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的, 应当依照法定权限和程序进行, 并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。

　　第四, 要权责统一。政府行政机关履行经济、社会和文化事务管理职责, 要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权, 应当依法承担法律责任, 实现权力和责任的统一。

　　(五) 加大社会与政府的互动力度

　　第一, 政府应经常“问计于民”。人民群众中蕴藏着极大的智慧, 在很多触及到公共利益的决策方面, 政府应多“问计于民”, 通过电话、新闻媒体、网络等途径与公民多交流。

　　第二, 要畅通信访渠道。要健全信访工作网络, 加强信访调研, 建立涉法信访联席会议制度, 重督查促解决, 建立维护稳定长效机制。

　　第三, 要加强行政决策和管理的透度, 便于人民群众参与监督。政务透明是一些国家在反腐廉政方面的一个成功经验。要根据不同层次、不同部门的特点, 对政务透明的内容提出不同要求, 特别是要围绕重大决策、重大建设项目、重大设备和物资采购、重大资金使用以及重要人事任免, 着力抓好“透明决策”、“透明管理”、“透明采购”、“透明工程”, 便于人民群众参与监督