“非典型肺炎”这个名词从2003年1月2日在广东亮相后，几个月间，在大多数人茫然无知的情况下，神秘病原体就迅速向全国、全世界蔓延，它不仅挑战着人们的神经和生命，而且考验着政府的治理能力及其外在的表现——诚信，最终形成了以北京为核心的一场紧张而有序的抗击“非典”的生命保卫战。在这场没有硝烟的战争中，公民正在日益清晰地认识到作为社会－政治共同体一员的责任，而政府诚信体系也在当下利益格局发生剧烈变动、各种矛盾错综复杂的转型时期催生。



    一 “非典”事件对政府诚信的考验

    （一）诚信及其结构

    自古以来，诚信在属性上一般被纳入道德范畴。“诚信”由两部分构成，即“诚实”和“信任”。“诚实”往往应用于主体对客体（被观察者）的定性，具有客体（被观察者）的属性；而“信任”一般是主体通过对客体（被观察者）的定性而产生的感受，具有主体属性。由于体现着主体因客体“诚实”而“信任”客体的思想和行为，诚信就被人们从动态和静态两个方面用作衡量他人、组织、政府言行的标准，既是个人修养的信条，也是一种公共品德，更是自古以来政府治理社会的政治原则。正如孔子所言：“自古皆有死，民无信不立”（《论语·颜渊》），政府对人民的诚信是立国之本。著名英国学者齐美尔（G. Simmel）指出，“现代社会在远比通常了解的更大程度上建立在对他人诚实的信任之上。”[1]因此，诚信是社会中最重要的综合力量之一，构成解释和促进经济增长和政治稳定等现象的一个关键因素。社会或社会的一部分普遍信任所产生的一种力量促进人与人之间的合作，从而构成社会资本，对社会的稳定和社会的发展具有十分重要的意义。由于诚信是人的一种态度，建立在普遍的社会公德基础上，难以有物质表现，所以，作为社会关系的一种，它实际上具有不确定性。从另一方面看，也正是因为社会资本基于公共道德，它比起货币资本、人力资本等都更难获得，从而也同样具有难以改变或摧毁的特征，所以，以诚信为核心要素的社会资本[2]能够在一个具有不确定性和风险的社会中平衡社会的大震荡，起到促进社会稳定的作用。

    从结构上看，诚信可以分为人格诚信、组织诚信和制度诚信。[3]人格诚信是某个具体人物所具有的令人信任的特质，依赖于个人的品德和行为，主要存在于熟人团体当中。组织诚信是一个由多人形成的团体对外所具有的令人信任的特质，依赖于该组织成员单个人和集体的言行。制度诚信是社会成员对普遍性的行为规范和网络的认可而赋予规范和网络的信任，由此形成社会秩序。现代社会的流动性往往使制度信任更为重要，政府作为一个为社会成员提供普遍服务的组织，其诚信更多地依赖于制度及其落实，也就是说，政府诚信程度通过政府履行其职责的一切行为反映出来，因此，政府诚信程度实际上是公众对政府履行其职责情况的评价。

    （二）“非典”危机考量政府诚信

    “非典”属于危机事件。一般地，危机事件与政府合法性之间存在着这样的逻辑联系：危机事件发生，政府要采取一定的政治行为来予以解决，而政治行为必然有社会结果的反馈，这个结果的反馈中包含的最重要的一点就是人们对政府是否信任，而对政府的信任又直接决定着政府合法性地位的稳固与否。于是，在这个环环相扣的过程中，存在着一个不可或缺的节点，也就是：社会公众对政府信任的来源在哪里？或者说，政府诚信的根基在哪里？可以说，一般的社会信任关系往往存在着一个超验或超脱的第三方来维持正义并提供信任关系的检验标准。而政府与社会公众之间却往往难以存在这样一个第三方，如果所有一个第三方的话，那么就是对作为逻辑前提的未经检验而又得到当代宪政国家普遍认可的契约理论。但是，超验的契约理论能够为政府与公民之间的不对称关系提供合法性基础的能力是有限的，也是脆弱的。因此，政府代表人民掌握公共权力，是否忠实履行了对人民承担的职责和履行职责的有效性、及时性是衡量政府诚信的标准，从而也是对政府合法性的检验。就“非典”危机而言，政府的诚信就表现在对“非典”的反应和采取的措施是否有力。

    可以说，政府对社会管理的过程应当是使公共利益最大化的过程，而公共利益的最大化不仅能够为政府赢得诚信，而且能够为善治的实现提供前提。因为善治即好的政府治理涉及的要素[4]无一不涉及到公民社会对政府的评价，也是政府为赢得公民信任需要努力的方向，因此，政府诚信是政府治理能力的基本要求。

    从总体上看，“非典”事件对政府诚信的考量主要表现在以下几个方面：

    1挑战政府应对公共危机的回应性。

    从总体上看，政府对非典公共危机的回应性不够及时和恰当，反应迟钝与反应过度现象都有存在。

    “非典”在爆发初期并没有受到政府的足够重视，这固然有客观原因，如“非典”是未知疾病，卫生部门需要掌握足够信息后才能了解其特征和传染途径，进而采取相应措施。但是，“非典”直接威胁全体公民甚至威胁全人类的生命，由于政府对经济增长目标的过分重视和把确保经济增长的社会政治稳定当作核心政策目标，“非典”在广东的蔓延并未受到人们的足够重视，因此，在“非典”开始在北京肆虐时，政府对“非典”的反应是相当迟钝的，直到中共中央政治局在2003年4月17日召开的防治“非典”会议上再次强调生命高于一切和不久对失职官员的严厉查办之后，中央和各地政府开始将防治“非典”作为重中之重， 4月23日，国务院成立防治“非典”指挥部，副总理吴仪任总指挥，统一指挥、协调全国非典型肺炎的防治工作。财政部还建立了非典型肺炎防治基金，同时，开展国际合作，兴建小汤山隔离治疗基地，并且不惜经济代价，取消“黄金周”，实行“大退票”。到此为止，政府职能从经济工作转移到解决公民的生命健康公共安全问题上来，对公民要求的回应变得及时而流畅，特别是在5月9日《突发公共卫生事件应急条例》公布实施后，政府部门和公民在防治“非典”的工作和与之紧密相连的环境整治工作都密切配合，信息反映和反馈渠道畅通无阻，阻击“非典”的成效日益明显。但是，在5月份，不少地方对“非典”的反应又过于敏感，矫枉过正，采取了不恰当的措施，例如对所有出差和返乡人员不分青红皂白一律隔离两周，这种措施直接侵犯了公民的人身权利，有的地方则出现了有关执法部门的人员捕杀“非典”疑似病人饲养的宠物的现象，侵害了公民的合法财产。[5]这些做法并不符合依法行政原则，也不利于应对公共危机的制度化体系建设。

    2直接挑战传统的维持稳定的观念与手段。

    长期以来，人们都确信，稳定的环境是改革和发展的前提，而稳定的环境是由人特别是全体公民的代理人——政府来主导营造的，因此，为经济发展服务的社会稳定就成为公共政策目标之一。但是，一个与契约理论并不相符的稳定逻辑即“隐瞒不报＝维护社会稳定”长期以来在某些政府部门和公务人员头脑中占据主要位置，形成了思维定势。也许，对生命即将走到尽头的病人隐瞒病情的善意说谎可能会延长病人的生命，但是，在信息社会，人们对这种针对个人的信息隐瞒的道德性已经提出质疑，更遑论一个政府对公民的隐瞒，哪怕这种隐瞒是善意的。从政府存在的法理基础上讲，政府是人民意志的产物，其权力来自于人民。因此，政府的诚信就不是一个简单的经济信用问题，更主要的还是一个政治信用问题。政治信用关系到社会信任、信仰乃至社会稳定。20多年的改革开放使人们不可逆地进入了信息社会，旧的维持稳定的观念和手段已经不能适应信息社会对政府提出的挑战，调整和改变观念与手段，才能在信息多元化的社会中通过发布准确信息和澄清各种谣言来给公民增强信心，从而维持稳定。“非典”的恶性和迅速传播使政府在短期之内对维持社会稳定有了新的认识，手段上有了变化，例如北京4月份出现了抢购风潮，居民人心惶惶，政府立即通过电视、电台和网络等信息手段向社会发出商品供货充足的信息，使抢购只维持了一天半的时间，稳定了人心。可以说，政府维持稳定的旧有思维定势瓦解，新的维持稳定的观念正在形成。

    3为进一步提高政府信息的透明度提出了要求。

    政府是最主要的信息生产者、占有者，当前全社会80％的信息资源掌握在政府手中[6]，政府信息公开的程度，直接关系到整个社会信息资源的开发利用和每个公民、社会组织的切身利益，对社会和公众影响显著。特别是在“非典”时期，准确及时的信息发布能够使人们对社会环境做出理性的基本判断，而不至于在不了解疫情信息的情况下做出不理智的行为，因此，在发生公共危机的时候，政府最该做的事情就是及时、准确、完整地公开信息，把利害说清楚。因为在信息透明的前提下更有可能调动一切积极因素，赢得公众的理解与支持，将危害降到最低程度。正基于此，政府从4月21日起开始的每天一次非典信息发布措施取得了良好的社会效果，表明政府责任与公民的知情权之间建立了对应关系，公民对政府的信任度有了大幅提高。以此为契机，构建透明政府不仅能够凝聚人心，而且能够对政府决策的民主化与科学化和整个社会的民主化进程起到推动作用。

    但是，需要注意的是，信息公开与政府的治理观念有关，也与统计体系的科学性相关。由于我们的统计体系存在弊端，自下而上的统计往往从自身利益（部门或地方利益）出发，要么扩大，要么缩小，导致信息失真，因此，在“非典”的开始阶段，人们普遍质疑的就是政府所公布的信息的准确性，因为信息的不准确不仅影响公民对环境的判断，而且可能导致政府的决策难以应对实际情况，影响政府诚信。

    这些方面都说明，我们的政府诚信体系在当前的社会转型期还并没有系统地建立起来。诚信政府能够增强社会公众的社会信任感、归属感和责任感，而政府失信会导致社会公众信心不足和对政府信任的丧失，从而可能造成社会普遍失信，同时削弱政府行使公共权力的合法性。所以，社会的诚信首先是政府的诚信，我们需要构建政府诚信体系。

    二 政府诚信的标准与功能

    政府诚信作为一个体系，涉及到许多方面，并通过政府行为表现出来。

    （一）政府诚信的判断标准

    判断一个政府是否诚信，可以从四个方面来看：

    1诚信政府应是负责任的政府。无论是否出现公共危机，政府都应当履行职责，言而有信，政策要相对稳定。对于公共危机，政府更应当果断、及时地回应公民的要求。

    2诚信政府应是以公民为本位的服务型政府。政府必须以公共利益最大化为追求目标，努力提高政府部门服务质量和效率，自觉高效地为向公民提供公共物品和公共服务。

    3诚信政府应是依法行政的政府。在任何行为中，政府都应当根据宪法、法律、法规以及法律精神来为人民服务，避免文件和领导讲话大于法的现象，使人们形成对法律和制度的信仰，通过法律和制度来体现政府的诚信。

    4诚信政府应是透明的政府。人们的利益需求创造了政府，政府的存在价值就在于满足社会成员的需求。而政府满足社会成员需要的措施、过程、方式等都应当为成员们所了解。方面。政府的行政法规、行政规章与规范性文件、政府机构职能、人员配置、行政程序、执法依据、会议活动及文件资料等信息都应当公开和便于公众查询，政府的决策过程因此也应当使公民知晓和参与。

    （二）政府诚信的功能

    1简化社会复杂性，维持稳定的秩序。

    简化复杂性是一切生物生存进化的策略，是应付充满非完备信息的复杂环境的机制。环境的复杂和不确定性造成人们对确定性的需求增长，诚信正是通过对经验的积累与强化而将时间上的过去、现在和未来连接在一起，增强行为的确定性，减少社会的风险性。因此，作为是一种社会资本，政府诚信在政府与公民之间架起一座桥梁，在复杂的风险社会中维持政府－公众关系的持续性，构成整个社会稳定的中枢，以某种确定性来对付不确定性，并在这种相对的确定性中培养公民对制度的信心。其中，确定性实际上还意味着一定的强制力量，这种强制力量与人们经由信任的简化程序在人们心中逐渐形成的自愿性结合在一起，就能够维持社会和政治的稳定。从这个意义上说，政府诚信作为一种主观自愿机制，与公共权力的强制机制一起维持社会的稳定和秩序。

    2为政府提供连续的合法性基础。

    政府诚信与公共权力、政治权威是平行共生的机制，它们互相促进，为政府的存在和运行提供合法性。政府行使公共权力的合法性来自公民的认可和支持，所以，政府的合法性基础实际上就是某种信任。诚信政府的合法性基础是连续的、强大的，在于公民对政府提供公共物品和公共服务的能力的信任，并在这种信任关系的基础上在政府的公共权力与责任和公民的权利与义务之间营造出某种良性的动态平衡关系。政府在这两种关系中占据行动上的主动，也就是说，政府必须以其主动的行为（政绩）和对过去经验的宣传（意识形态）来不断赢得公民的信任，从而获得源源不断的稳定的支持。

    3为构建新型治理结构提供联结点。

    在这个充满危机和风险的开放社会，新型治理结构的一个核心要素就是个人、组织和政府打破界限的合作。“非典”给个人、社会和国家带来的危机增强了公民对政府的信任和政府对公民的信任，这种相互的信任使人们打破政治与经济、公域和私域的界限，进行跨领域、跨部门、跨地区的合作。政府承担着配置社会资源的权威功能，市场则是分配社会资源的最有效的机制，各种民间志愿组织又充分展示出机动灵活的信息传送功能，而贯穿政府、市场、民间组织的主线则是以政府诚信为核心的社会诚信系统。只有在权利与责任对应的基础上，以政府诚信为主导，连接社会各领域的新型治理结构才可能建立起来。

    4促进政府职能转变。

    政府诚信表现在政府忠实履行职责上，但履行职责首先涉及的就是政府职能的定位，在不越位、不缺位的情况下依法谋求公共利益的最大化。政府诚信的最终判断权掌握在公民手中，全体公民的切身需要和根本利益决定着政府职能在不同时期的变化，只有敏锐而正确地抓住人民对政府诚信的判断，政府的诚信体系才能维持，表现在当下的转型时期，就是要进一步转变政府职能。实际上，在处理“非典”危机过程中已经暴露出政府管理体制中的很多深层次问题，如整个官僚系统内部进行调度，缺乏有效协调，过度依赖行政力量和政治动员等。政府职能长期以来是增长效率优先，相对忽视了公共健康、社会保障、环境保护等问题，而政府对公共事务的管理是包括上述所有方面在内的一个综合系统，任何一个方面的偏颇都可能造成政府的诚信受到打击。因此，政府诚信的维持要求政府职能因社会环境的变化而转变。

    三政府诚信体系的构建

    政府诚信体系的构建不仅是政府本身的事，更是政府、公民和各种民间组织在政治、社会和市场等各领域的不同力量通过互惠、习俗、强制、行为等博弈活动形成的。因此，在政府诚信体系的构建中，如果说直接受益者或主体是政府的话，那么，由单个公民及其形成的各种组织所构成的社会则是间接或最终受益者。

    （一）政府诚信的层次

    当代的任何一个社会－组织共同体都在一个开放的环境当中谋求生存和发展。政府诚信与个人和其他组织的诚信不同，因为在政府与公民之间没有第三者的存在，因此，不存在一个可以裁决双方是非的第三者力量，政府与公民之间是直接面对面的，由此带来的惩罚也不是第三方的，政府拥有强制力量自不待言，而处于弱势的公众惩罚政府的可选手段只有一个，那就是对政府撤回信任或干脆不再信任，因此，公众对政府的惩罚手段虽然是唯一的，但却是最终手段，直指政府存在的基础。所以，政府诚信作为一种系统信任，涵盖政府与公民两个维度，包括三个层次：

    1理念
 
    首先应当在政府部门和公务人员中树立诚信观念和责任观念，也就是要加强公务人员职业道德建设，将公共利益作为一切工作的出发点和归宿，恪尽职守，依法行政。同时，政府作为社会的主导力量，应当倡导公民的道德建设，培养公民的公共责任和社会品德，促进公共精神的形成。

    2行为

    政府诚信通过公务人员的具体行为和表现为行为结果的行政措施来体现，同时，政府的政策过程、行为方式等直接面对社会公众。为了维护诚信政府的形象，政府行为规程和规范、纪律等都应当体现到政府决策过程和公务人员的执行过程当中，体现到依法行政的过程当中。

    3制度

    政府诚信是一种声誉，更多地靠制度以及制度的执行来塑造和体现，因此，制度是政府诚信的核心层面。政府诚信的制度包括围绕政府诚信本身形成的制度即如何做到诚信和政府诚信监督制度即评估政府诚信的制度两个方面。前者包括政府信息公开的制度化、开放的行政程序、责任机制建设等，后者包括鼓励公民参与的各项制度建设。

    （二）政府诚信的构建

    虽然我们在应对“非典”公共危机过程中缺少足够的经验，也缺少一个专业的成熟的危机预警和处理机制，但以4月20日为转折，政府迅速建立起一个应对危机的临时机制，将“非典”的危害及时遏制在一定范围内并成功地凝聚了人心和各种社会资源，相信公民将在此次危机后更加信任政府，政府今后的工作将变得更加顺利而高效，政府的诚信度极大提高，政治体制改革的公民支持力度也将加强。因此，抓住这个契机进行政府诚信体系构建，将对我国公共权力的运行与公民的参与起到积极的作用。在开放的风险社会中，政府诚信主要依赖于制度的构建。

    1建立政府信息公开机制，加强政府－公民沟通。

    毫无疑问，公民的知情权对应于政府的公共管理责任，因此，及时、畅通地向政策涉及的利益关系人和风险承担者提供有关政府决策、行为、预算、统计资料、财务披露等信息。并在发生公共危机的时候，将相关的宏观信息与微观信息向公众公开。因此，以公民为本位进行政府诚信的构建，首先要求建立政府信息公开机制，使政府成为透明的信息中心，这样做的过程和结果都无疑将是使公民更加充分地了解政府的运作和功能，从而在政府与公民之间形成良性的沟通，在这个基础上，公民与政府之间的互信必然得到加强，增强政府的诚信度。为此，我们需要进行政府信息公开建设，将政府的行为、程序纳入制度化轨道。

    2建立强有力的政府权－责机制，加强政府对社会需求的回应性。

    这首先要求政府及其公务人员树立权力的公共性观念，做到权力与责任相对应，政府应依法行使公共权力，做到不缺位，不越权，全面、恰当地履行与公共权力相对应的职责，不能有权无责，也不能有责无权。政府是社会需求的制度化满足机制，因此，应当通过强有力的权责对应的机制，对不同时期不同社会主体的需求做到及时、恰当的反应，采取果断准确的措施。因此，需要建立权责对应、灵敏高效的信息收集－反馈机制，对社会公众通过媒体、信访以及群体行为等反映的问题、需求和建议等信息及时了解、分析和处理。强有力的政府权－责机制还包括加强基层政府与社会在公共危机、公共服务和公共事务管理方面的自主权和与之相适应的责任，以便把握控制和解决当地公共问题的最佳时机。

    3建立政府、企业与民间组织的合作机制，将公民和社会组织纳入政府决策体系，既强化决策的民主性与科学性，又推动社会参与和监督的制度化。

    在全球化的信息时代，单纯依靠政府是难以满足社会公众的多样化需要的，社会公共事务的治理需要政治、市场和社会领域的各种主体相互间的合作，4月份以来，政府、企业与志愿者组织的合作就形成了众志成城、齐心协力的局面，有效地遏制了“非典”的蔓延。政府、公民及民间组织、企业对公共事务的合作将改变现有的社会利益表达机制，尽可能地把利益不同的各方力量纳入决策过程，提高政府决策的民主和科学程度，保证公共决策的质量。同时也能够形成一个上下互动的公共事务管理模式，使政府切实承担起公共事务管理、公共物品和公共服务提供的功能，从而彻底实现政府职能转变。另外，政府、企业与民间组织之间制度化的协商与合作不仅能够激发公民参与的积极性和主动性，而且还能够通过民间组织来有效地整合社会力量，在公共危机的处理和公共事务的管理中增强公民－政府的互信，增加公民对公共政策的理解，从而维持较高的政府诚信度。

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