摘 要：政府信用是社会信用的基础和源头，政府信用是社会信用体系建设的关键，因此，政府信用的提高对于提升个人信用和企业信用具有十分重要的意义。政府信用失范是政府信用缺失、信用贫困、信用滥用、信用危机的统称，政府信用失范将会造成政府失效乃至政府失败。要提高政府信用，必须重视政府的信用意识，做到依法行政，言出有据、言而有信。同时，要进一步转变政府职能，规范政府行为。在目前政府主导形态下，政府信用的提高和信用危机的克服主要仰赖于政府的行为自主性——政府自觉。从一定程度上说，政府自觉的程度决定政府的信用水平。

    关键词：政府信用 信用失范 政府自觉 政府文明

    信用（credit），从一般意义上讲，指的是信守规则、遵守诺言、实践成约。孔子特别强调“言必信，行必果”（《论语·子路》），认为“人无信不立”（《论语·颜渊》），于是信用作为公共伦理范式成为安身立命之本、社会交往准则、国家治理指南。而政府信用（governmental credit）作为社会信用体系的一个主要内容也同样强调言行的客观后果，考量政府行为对公众和社会的影响，同时又不得不顾及公众和社会对其看法和态度。政府信用需要政府的自觉，政府的良知与行为自主性能够提高政府能力、克服信任危机和提升政府形象。

    一

    关于什么是政府信用，目前学术界尚无明确的定义。政府信用与企业信用、个人信用相比，其内涵和外延都有不同。但政府信用的主体是政府，因此，就其主体本身而言，政府信用就是指政府及其部门作为公共权力机构或公共权力的代理者信守规则、遵守诺言、实践践约。同时，就政府的客体或对象来说，政府信用是社会组织、民众对政府信誉的一种主观评价或价值判断，它是政府行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。［1］政府信用体现的是政府的德性，是政府的“言”与政府的“行”的有机统一，是政府的“自利性”屈从于“公共性”的必然要求，是政府的“主观”言行与社会的“客观”评价的和谐一致。

    政府信用具有公共意识、规则意识、责任意识、示范意识，这些意识反映了政府信用具有公共性、规则性、责任性和示范性的特点。

    ——公共性。政府作为公共权力的代理者，必须为公众着想、为公众服务，必须体现公正、维护公平、服务公开，必须立足于公共领域基础之上反应公意、“公而忘私”。政府信用体现在公共事务管理当中就要求抛开政府官员的自利动机，一心一意为公众服务，制定公共政策、提供公共产品、维护公共利益，因此，政府信用体现的就是一种公共意识。
    ——规则性。政府作为公共规则的制定者和维护者，他首先必须身体力行，遵守法律规则和道德规则，恪守规则的愿望和意志，因为规则对于所有的社会成员都一视同仁。政府信用要求公共行为规则制定明确，特别是合乎规则的行为与违背规则的行为之间的界限必须明确，同时也必须明确外在的道德制裁机制，使得诚信之德产生约束力，因此，政府信用意识就是一种规则意识。

    ——责任性。政府作为公共权力机构，要勇于承担责任、要善于维护责任，一个不负责任的政府是懦弱的政府、是无所作为的政府。政府信用要求有能力、有责任为公众谋求福祉，兑现承诺，敢于对公共决策失误负责，因此，政府信用意识就是一种责任意识。

    ——示范性。政府作为社会公众观念与行为的指导者，作为国家管理的实体存在，其言行对于全社会来说有着重要的指导意义和符号意义，“上梁不正下梁歪”，政府守信程度影响公众的守信程度，政府信用是社会信用的主要量标，因此，政府信用意识就是一种示范意识。
政府信用强调处理好与公众、企业、市场、社会等若干公共关系，建立良佳的行政生态或政治生态，从而树立良好的社会信用环境。同时，政府的公信力也体现于这些公共关系当中，并由这些公共关系反映出来。

    ——政府与公众的关系。政府是公众的代言人、公众利益的分配者和维护者，公众是政府政策的动员者和实践者，政府与公众的关系是“舟水”关系、“鱼水”关系还是“油水”关系、“水火”关系将说明政府的合法性程度［2］(P82)，政府公共政策的供给和公共产品或公共服务的提供状况将反映政府的信用水平和公众的满意程度。由此可知，政府及其官员是公众的“勤务员”，政府信用状况影响政府与公众的关系。

    ——政府与企业的关系。政府与企业是两个独立的平等主体，他们在经济领域的分工体现为间接生产领域和直接生产领域、垄断型领域和非垄断型领域、公共型领域和非公共型领域的分工，政府表现为宏观经济领域的主体地位，企业表现为微观经济领域的主体地位，政府为企业安排经济运行制度和引导企业发展方向，企业为政府提供有利的财政支持和微观经济运行状况。由此可知，政府是企业的“引航员”，政府的信用水平影响企业的信用程度，企业的信用状况反映政府的信用质量。

    ——政府与市场的关系。一切经济活动都是直接或间接地处于市场关系之中，市场机制是配置生产要素和分配经济利益的基本运行机制，政府公共产品的供给或公共服务的提供直接或间接地依赖于市场，同时，政府既可以抑制或代替市场的功能，也可以扩张或补充市场的作用，也就是说，政府对于市场起着宏观调控的功用，如果说市场是交通要道，那么政府就是红绿灯。由此可知，政府是市场的“掌舵者”，政府的信用程度决定市场的信用水平。

    ——政府与社会的关系。政府与社会其他要素的关系诸如政府与社区、政府与媒介、政府与国际关系等等，这些关系无不体现信用关系在他们之间的作用，比如政府信用影响社区公共服务的质量，政府信用是通过大众传播媒介反映和测度的，政府信用影响国际形象……由此可知，政府是社会的“中流柱”，政府的信用效应能够创造社会信用环境。
综上所述，政府信用是社会信用的基础和源头，政府信用是社会信用体系建设的关键。政府信用的水平决定着个人信用和企业信用的程度，政府信用是个人信用、企业信用和社会信用的灵魂和核心。政府信用是政治文明的要求和反映，是政府文明和政治文明的主要维度。

    二

    无可否认，由于政府在社会生活当中居于强势和支配地位，政府的政治强权、经济强势、信息优势不可避免地存在，因而政府的主观随意性自然而然地出现，偏好行政、随意行政、政府不可治理性随之产生，信用缺失、信用贫困、信用滥用、信用危机也就伴生了。这些现象我们可以谓之为政府的“信用失范”（credit anomie）。我们认为，政府信用失范主要表现在以下一些方面：

    ——国家法律的践踏。某些政府官员知法犯法、执法犯法，致使社会当中弥漫着一种十分浓重的不信任法律倾向。虽然法律制定当中存在着前瞻性不足、操作性不强、规范性不够等弊端，但是立法机制比较健全、立法形式较为完备，主要的问题是当前的执法基础相当脆弱，因而存在有法不依、执法不严的现象，导致有令不行、有禁不止的后果，政府的法律信用大打折扣，司法公正遭到质疑；

    ——公共政策的扭曲。在公共政策的执行当中存在大量的“上有政策、下有对策”的政策博弈现象，诸如“你有政策、我有对策”——替换性执行、“曲解政策、为我所用”——选择性执行、“软拖硬抗、据不服从”——象征性执行、“搞土政策”——附加性执行等［3］(P298-299)。于是，在执行过程中公共政策低信任度运行，需要高昂的交易成本去维系，执行责任的不明确性和隐匿性，使得公共政策归于失效或失败，公众对于公共政策缺乏信任度；

    ——政府职能的滥用。一些政府机构不恰当地介入经济活动，搞不清哪些是政府部门的“有所为”，哪些是政府部门的“有所不为”，该管的没管，不该管的在管。在一些地方老百姓的心目中，政府部门的职能就是“开开会、收收税、调调胃、搓搓背”。政府机构膨胀、冗员充斥，“一杯茶、一支烟，一张报纸看半天”，行政效率低下，政府形象受损严重，乃至政府信用荡然无存；

    ——官员权力的异化。由于某些政府官员自利动机的存在，使得生活中产生大量的寻租（rent seeking）活动，不断进行着创租（rent creation）和抽租（rent extraction）。一些意志薄弱者经不起金钱的诱惑，把手中的权力当作交易的筹码，进行权钱交易，“不给钱不办事，给了钱也难办事”的不正常现象随处可见。除了权钱交易之外，权权交易、权色交易、权学交易等也大量存在。同时，掺水数字、“政绩工程”、“形象工程”等虚假官宦作风也极大地损害了政府形象。

    从类型学和发生学的视角来看，政府信用的失范可以划分为客观型信用失范和主观型信用失范。客观型信用失范又可划分为能力变故型信用失范和条件变故型信用失范。能力变故型信用失范主要由于政府所遇到一些不可抗力因素，如自然灾害、战争等，导致政府履约能力的完全丧失；条件变故型信用失范则是由于包括政府客体如公众的素养与能力未能兑现而导致政府失约。主观型信用失范也可以划分为随意型信用失范和故意型信用失范。随意型信用失范表现为政府的随意性行政行为，包括政府行政的不作为、行政裁量权的放大、政府官员的草率行为，不考虑自身的能力和受限条件，轻率许诺，最后因许诺的责任超出自己的能力范围而不能践约；故意型信用失范则是政府无视法律权威、契约规则和自身信誉，利用手中权力和信息不对称性故意践踏规约、恶意损人、欺上瞒下等。实际上，在政治生活中政府信用的失范主要表现为主观型信用失范，上述几种信用失范表现和本文所讨论的话题也主要针对这种随意型信用失范和故意型信用失范。

    那么，政府信用失范现象存在的根源是什么呢？或者说，是哪些因素造成了政府信用的失范呢？敝人认为，政府的强势性、官员的自利性、信息的不对称性、地方利益的可保护性、道德资源的短缺性、制度供给的不足性等方面原因是导致政府信用失范的主要根源。

    ——政府的强势性。政府始终居于社会的支配地位，享有各个方面的优先权，包括政治、经济、文化、信息等方面，也享有国家法律和公共政策的制定与执行的制导权，政府及其部门的监督显得极其脆弱，因而有些地方政府随意行政、出尔反尔、办事拖拉、推诿扯皮、不负责任就不足为怪了。政府政策的随机性越大，变化越大，公众对政府的信任度就越低。如果政府都可以说话不算数、言行不一致，整个社会就会陷入信用危机的恶性循环中。

    ——官员的自利性。按照公共选择理论的观点，政府官员是理性的自利者，也追求个人利益的最大化。出于“经济人”的本性，政府官员的获利通过“创租”和“抽租”的方式实现。“创租”就是创设人为的稀缺性而诱使私人或企业向他们“进贡”；“抽租”就是故意提出某项会使私人或企业利益受损的政策作为威胁而迫使他们割让一部分既得利益给予政府官员。官员创租和抽租的存在，促进了寻租活动的普遍性和经常性，政府信用大为降低乃至沦为政府失败。

    ——信息的不对称性。政府所提供的公共产品或公共服务在质量、性能等方面享有充分的信息优势，而公众作为消费者处于明显的信息不对称状态。由于公众本身所拥有的知识、信息相当有限，加之虚假失真信息泛滥，这样就会怀疑政府所提供公共产品或公共服务的真实性。特别是在一些比较复杂的领域，比如金融保险、公共工程、基础设施、公共安全、公共秩序等，存在严重的信息鸿沟(information gaps)和知识差距(knowledge gaps)。这种不对称最终导致信用危机的出现，致使社会交易成本增高和交易链的中断。

    ——地方利益的可保护性。国家利益和地方利益之间存在着某些不可调和的矛盾，他们都可能因为在利益总量当中争取更大的份额而产生利益冲突。一些地方由于自身利益的驱使对国家政策产生对抗性反应，甚至制定了与中央政策相悖的“土政策”。这种地方保护主义的后果造成了“上有政策、下有对策”的拉锯，公共政策文本及其执行的不一致性在公众心目当中形成了政府信用滥用的映象。事实证明，地方保护不但危害了地方经济的发展，也损害了地方政府的信誉。

    ——道德资源的短缺性。诚信应该是公共伦理的道德底线，是每个公民的道德守则，特别于市场经济的发展中显得尤为重要。但传统的“农本商末”、“无奸不商”、“无商不奸”、“小人喻于利、君子喻于义”等非理性教条仍然残留于一些人头脑当中，对提出“以经济建设为中心”的政府的信用危机亦隐性地存留着。同时，由于诚信教育的缺席和某些政府官员本身的职业道德素养存在问题，禁不起各种诱惑，不能做到荣辱不惊、富贵不淫，因而滥用职权、谋取私利，政府的信用形象受到损害。

    ——制度供给的不足性。当下中国的制度建设存在两大“软肋”：一是制度短缺即制度供给不足；二是制度执行失范。在信用制度建设方面，完善的信用管理法律制度、完备的信用信息披露制度、公正的信用评估体系、有效的信用监督惩戒机制等等出现供给不足的问题。如果守信者和失信者享受“同等待遇”，那就会出现如古典经济学所言的格雷欣法则——“劣币驱逐良币”的现象。这种集体行动的困境（the diemma of collective action）［4］将会使公众“人人自危”、信用环境恶化，政府信用失范也在所难免。

    政府信用是社会信用系统的核心和支柱，政府应该是遵守公共伦理的典范和表率。著名经济学家厉以宁指出，如果政府部门和官员政策多变、信口开河、言行不一、政府采购合同随意变更，将加速信用体系的崩溃，加大信用制度建设的难度。［5］(P241)所以，有人说“中国最大的信用危机是政府信用危机”不无道理。著名经济学家董辅礽也认为，政府的非理性行为导致信用危机危害极大。他指出，一些地方政府不恰当地介入经济活动，自己给自己担保，最后说不管就不管；政府项目批了，但资金迟迟不按合同约定投入，而是钓银行或者外来投资者的钱；一些政府招商引资时热情周到，开出许多优惠条件，但等投资者资金到位后，却不兑现承诺甚至搞起吃、拿、卡、要的不光彩行为；政府政策没有连续性，说变就变，一个普遍的问题是“新官不理旧事”，今天张三当政搞张三的，明天李四当政又搞自己的一套，老百姓戏称，看看政府门前的牡丹变月季，就知道领导人换了，实行的总是否定再否定，一届政府一朝政策，常常是重打锣鼓再开张，影响政府的形象，对整个社会信用问题的负面影响极大。［6］在一个政府信用失范的社会，不可能建立起诚信的市场经济，不可能实现政府的有效职能，不可能树立良好的政府形象，不可能建构政府文明和政治文明。

    三

    当下，中国的政府信用文明建设面临三大挑战：一是市场经济的挑战。市场经济是诚信经济，面对市场政府要转变职能，对付信用危机必须尽快加大建立信用制度的力度和改革步伐；二是加入WTO的挑战。WTO的原则和透明条款要求政府服务化、绩效化、法治化，所建立的政府信用系统必须与国际接轨；三是信息时代的挑战。网络化、信息化要求政府必须建立电子政务，实行“一站式”服务、“窗口式”服务（“政务超市”），政府信用信息化、透明化、规范化。面对三大挑战及其要求，政府信用建设必须加强道德建设和制度建设，而在目前政府主导型的体制形态下，政府的自律——道德建设和他律——制度建设显然需要依靠政府的行为自主性——政府自觉。

    政府自觉是指政府有目的、有计划的行政意识、行政活动或行政作为，是政府认识并掌握行政规律、了解并熟悉公众现实和社会实践、能预见其行为后果的意识状态和行为过程。“政府自觉”概念的提出缘于公共管理学者乔耀章教授根据著名社会学家费孝通先生“文化自觉”的概念而引申。费孝通先生在《经济全球化和中国“三级两跳”中的文化思考》一文中明确提出“文化自觉”概念。费老认为“文化自觉”是当今时代的要求，他指的是生活在一定文化中的人对其文化有自知之明，并对其发展历程和未来有充分的认识。[7]乔耀章先生在《政府创新与政府自觉》一文中引申了“政府自觉”概念。乔先生认为，政府创新具有相对独立性，它对社会、国情发展规律能够起到巨大的推动作用，这种能动作用的大小及其作用力的方向，取决于政府创新是自发还是自觉的及其自发性和自觉性的程度。所谓“自觉”是指人们认识并掌握一定客观规律时的一种活动，这是人们有计划的有远大目的的活动，在这种活动中，人们一般能预见其活动的后果。［8］

    政府创新需要政府自觉，同样，政府信用建设也需要政府自觉。以上分析可知，政府信用建设是一项复杂的系统工程，面对市场经济、WTO、信息时代的挑战，政府信用建设需要使可能的“政府自觉”成为现实的“政府自觉”，需要在道德和制度两个方面采取政府推动型建设。

    ——加强政府信用道德建设，培养政府官员的诚信意识。政府要把“恪守信用”、“诚信为本”作为社会道德建设的基础工程来抓，把讲信用作为公共伦理的底线。要使公民做到诚实守信，政府首先要做到诚信。政府行政的宗旨是全心全意为人民服务，没有良好的政府信用道德就不可能形成良好的行政作风，也不可能出现良好的政府行为。政府信用道德要求强调服务的理念、绩效的理念、伦理的自主性、公共精神、责任意识，要求行政机关和政府官员处理好权力与权位的关系，要求在思想、言论、行动、决策上对公众高度负责，忠实履行岗位职责，遵守行政伦理，不要被“自利性”淹没了“公共性”，树立良好的公仆形象和良好的政府信用形象，从而建构“道德型政府”。

    ——深化行政体制改革，进一步转变政府职能。新公共管理（NPM）要求公共管理的方向是从“政府主导型”转变为“社会主导型”，传统的政府主导型发展模式注定会渐显极限，“多中心治道”（polycentric governance）的社会自治型模式会走向前台，为此政府公共政策化和公共管理社会化两大趋势［9］不可避免。为了适应市场经济发展与加入WTO后的需要，必须深化行政体制改革、转变政府职能，要精简机构和人员、改革行政审批体制、推行电子政务、建立行政听证制度、实现行政程序公开等等。政府自身并非要“以经济建设为中心”，而着重要“为经济建设服务”，最大限度地减少对经济行为的直接介入，政府的角色须转变为市场经济和社会公众的“裁判员”和“服务员”，从而建构“服务型政府”。

    ——强调依法行政，实施政府行为法定化。从法治的角度看，政府行为过程也是政府管彻、落实国家法律、法规的过程。要加强政府信用建设，必须实施政府行为法定化、改进行政执法作风、规范行政执法行为，努力实现依法行政。深圳市政府决定用3－5年时间完成政府机构和行政行为的“九个法定化”工作，包括政府机构组织、职能、编制法定化、行政程序法定化、行政审批法定化、行政收费法定化、行政处罚法定化、政府招标法定化、政府投资行为法定化、行政执法责任法定化、政府内部管理法定化等。［10］这样把权力、利益、责任、监督等各方面协调统一起来，明确权力与利益的边界，可以有效制止行政的随意性，也可以有效地克服政府权力部门化、政府权力地方化、地方权力利益化、部门利益法制化等不良现象，从而建构“法治型政府”。

    ——推行电子政务，开展政务公开和阳光行政。要加强政府信用建设，必须大力推行政务公开，要公开政府的行政内容和行政程序。行政内容的公开包括政府的职权范围、资格条件、办事标准、办事规范、危机处理、救济措施及其途径；行政程序的公开就是建立政府立法、执法的公开运行机制，消除“暗箱操作”，实现“阳光行政”。只要不是涉及国家机密，国家法令、公共政策、行政行为、行政程序、行政结果都应通过传播媒介或者汇编文件及时告示或发布。要从根本上改变政府的公共服务，就必须推行电子政务，比如，美国把发展整合性的电子化取用信息服务作为重点，并提出，要按民众的方便来组织政府信息的提供，以帮助公民“一站式”访问现有的政府信息和服务。［11］通过电子政务和建立“政务超市”，有效地节约了公众的时间成本、费用成本和其他一些无法预料的成本，提高了政府行政的透明度，增强了政府的行政效率，从而建构“廉洁型政府”和“绩效型政府”。

    ——建立信用管理制度，完善政府信用管理体系。政府不但要加强自身的信用建设，而且要对全社会的信用建设承担责任，要塑造良好的社会信用环境。首先，政府应当制定并组织实施管彻信用原则的法律法规（如《社会信用法》、《公正信用报告法》等），规范企业、个人的行为，引导市场主体诚信交易、守法经营、有序竞争；其次，引导、推进建立信用的记录、评价、公开制度，为社会提供信用信息，使诚信者获得更多的交易机会，使失信者无机可乘；再次，政府要建立监督机制和惩戒机制，对失信者要追究其民事责任乃至刑事责任，使受害人得到补偿，形成守信者受益、失信者守法的良好社会氛围；最后，政府有必要大力扶植和监督信用中介服务行业的发展，引导他们加强行业自律，同时也要推动企业内部的信用管理制度建设以及完善个人信用制度。要加强政府信用建设，就必须优化“信用生态”；要塑造信用生态或信用环境，就必须需要借助制度，需要建构“制度型政府”