一、引 言

    信用是人类社会一切道德的基础和根本，是做人成事及经济生活中的一个基本道德规范。一个信用缺失，道德沦丧的国度，必然不会有和谐的人际关系、良好的社会秩序，经济社会的持续、健康、快速发展也就得不到有力支持和保障。近代英国哲学家休谟把“承诺的兑现”（信用）看作人类社会得以存在和发展的三大规律之一。我国更是一个重信用的国家，传统道德所强调的仁、义、礼、智、信中，信用就是其中一个重要组成部分。在长期的社会道德实践中，我国形成的重承诺、守信用的道德传统，对维护社会稳定和经济发展起到了重要的作用。在现代社会，信用仍然是调节人际关系，规范经济生活秩序的一种重要的行为规范。

    社会在变迁, 经济在发展，体制在转型, 作为社会意识的信用观也受到社会、经济和体制变化的严重挑战。近年来，我国社会经济生活领域出现了信用严重缺失的现象，其突出的特点是：（1）见利忘义，不择手段。为了捞钱，一批批惟利是图者大量地制假售假，甚至制造和销售有毒物品，从事图财害命的罪恶勾当。（2）商业欺诈，坑蒙拐骗。以假乱真，误导消费；虚假信息，质量欺骗；商标侵权，专利侵占，强买强卖，欺行霸市；肆意违约，毁掉合同，街头行骗，花样翻新。（3）虚假作帐，瞒报欺骗。虚报注资，偷逃资金；不还欠款，蓄意逃债。拖欠税款，偷税漏税。（4）集团炮制，结伙行骗。经济行骗诈骗很多超出了个人行为，而带有团伙性、结伙性和地域性。假烟超市，假币“专业村”，乃至结伙走私贩私等行骗犯罪行为大量存在。现阶段我国信用缺失非常普遍，具有极大危害性。据专家估计，我国每年因信用缺失造成的经济损失高达数千亿元。

    社会信用是由政府信用、企业信用、个体信用等组成的，我国政府信用问题伴随着企业信用和个人信用危机的出现而日益凸显。目前，企业信用和个体信用缺失所造成的危害,已成为举国上下议论的焦点，但政府信用缺失问题却并没有引起人们足够的重视。这种情况倘若继续扩大,不仅会严重破坏正常的经济和社会秩序,危害改革发展稳定的大局,进而会引发人们对社会、对政府、对法律和道德规范的信任危机。本课题组通过对浙江大学280MPA学员和行政管理专业的研究生的问卷调查表明：（1）“官员和公务员的腐败行为”、“弄虚作假，欺上瞒下”、“官员和公务员的不作为”、“政策缺乏连续性和稳定性”、“习惯于做表面文章，热衷于搞政绩工程”和“违法行政，执法犯法”是我国地方政府信用缺失的主要表现形式；（2）“地方政府绩效评价体系不科学”、“地方政府职能转变滞后”、“对地方政府的行政监督乏力”、“政府作为经济人的自利性”、“行政责任追究制度不健全”和“委托代理制度的缺陷”是造成我国地方政府信用缺失的主要原因。

    在对我国地方政府信用缺失的表现形式和形成原因的研究基础上，本课题组试图通过对杭州市15名地方政府干部的现场访谈和浙江省185名地方政府干部的问卷调查，探讨我国地方政府信用缺失的治理对策，以期为政府决策提供依据。

    二、调查方法与调查对象

    本研究采用访谈法（interviewing）和问卷法（questionnaire）两种方法。

    访谈的主要对象是杭州市15名地方政府干部。先采用非结构式访谈（unstructured interviewing）。在这种访谈中,课题组成员向被访者提出地方政府信用缺失的治理问题（这些问题是开放式的）,目的是让被访者对地方政府信用缺失的治理对策无拘无束地发表自己的看法和观点,课题组成员十分详细地记录他们的看法和观点，访谈后进行了系统的整理和归纳。在非结构式访谈的基础上，课题组成员又对这15名地方政府干部进行了半结构式访谈（semistructured interviewing）。在这次访谈中,课题组成员事先准备了涉及到地方政府信用缺失治理的15个问题,围绕这15个问题对被访者进行深度访谈,以深入地了解被访者真实的想法，全面地把握地方政府信用缺失治理对策的特点。

    在非结构式访谈和半结构式访谈的基础上，课题组设计了一份“我国地方政府信用缺失治理对策”的问卷调查表（如表1所示），该问卷调查表列出了治理我国地方政府信用缺失的12项对策，要求被调查者根据自己的实际感受，从中选择6项最重要的治理对策。

    表1：我国地方政府信用缺失治理对策的问卷调查

    地方政府信用缺失的12项治理对策 说明：请您根据自己的实际感受，从中选择6项最重要对策，并在相应的空格内打“√”。
a) 实施政务公开和阳光行政
b) 培养地方政府官员和公务员的诚信意识
c) 建立科学的地方政府绩效评价体系
d) 强调依法行政,实施政府行为法定化
e) 健全行政责任追究制度
f) 强化地方政府官员和公务员失信惩罚力度
g) 完善对地方政府的行政监督机制
h) 加强地方政府机关内部的信用管理
i) 加快地方政府职能的转变
j) 强化政府信用道德建设
k) 加强社会信用的法制化管理
l) 加大执法力度,维护法律权威

    课题组选择了浙江省185名地方政府干部为问卷调查对象，他们在地方政府机关工作多年，具有丰富的工作经验，对地方政府信用缺失治理问题有较深入的认识和理解。课题组共发放问卷调查表185份，回收120份，其中有效问卷89份。

    三、调查结果与分析

    为深入分析被调查者对地方政府信用缺失治理的观点，课题组以回收的有效问卷为基础，对12项地方政府信用缺失的治理对策进行隶属度分析。隶属度这个概念来自于模糊数学。模糊数学认为，社会经济生活中存在着大量模糊现象，其概念的外延不是很清楚，无法用经典集合论来描述。某个元素对于某个集合（概念）来说，不能说是否属于，只能说在多大程度上属于。元素属于某个集合的程度称之为隶属度。如果把地方政府信用缺失治理对策{X}视为一个模糊集合，把每项治理对策视为一个元素，对每项治理对策进行隶属度分析。假设在第i项治理对策Xi上，被调查者选择总次数为Mi，即总共有Mi位被调查者认为Xi是地方政府信用缺失的主要治理对策，那么该项治理对策的隶属度为：Ri=Xi/89。若Ri值很大，表明该治理对策在很大程度上属于地方政府信用缺失治理对策的模糊集合，即它是地方政府信用缺失的主要治理对策。

    通过对89份有效问卷的统计分析，分别得到了我国地方政府信用缺失12项治理对策的选择人次，并求得其隶属度。

    （一）加强社会信用的法制化管理

    在89位被调查者当中，有82人认为，“加强社会信用的法律化管理”是治理我国地方政府信用缺失的重要对策，其隶属度为0.921348。在12项治理地方政府信用缺失的对策当中，被列为第1项最重要的对策。

    美国法学家福勒认为:“法治的实质必定是:在对公众发生作用时,政府应忠实地运用预先宣布的应由公众遵守并决定其权利义务的规则,如果法治不是这个意思,它就毫无意义。”哈耶克也认为:“法治意味着政府的全部活动应受预先确定并加以宣布的规则的制约。”“行政权的行使,应受法律的限制；行政机关的组织及作为,都应该以宪法或法律为依据,不得任意扩张组织,或擅断越权。这就是‘依法行政’。” 完善相关的法律法规是社会信用建设的关键。市场经济需要公平的竞争规则，这些规则需要以法律的形式加以约束，成为规范人们的行为准则。

    政府不但要加强自身的信用建设,而且要对全社会的信用建设承担责任,要塑造良好的社会信用环境，为此，必须加快社会信用体系建设的相关立法工作，加强社会信用建设的法制化管理：（1）修订金融信贷、知识产权保护、中介机构执业规范等方面法律法规，完善我国民法及相关法律中债权保护的法律规定,以确保信用关系中债权人的利益不受侵犯,并强制债务人履行其偿还义务。（2）制定并组织实施管彻信用原则的法律法规(如《社会信用法》、《公正信用报告法》等),规范企业、个人的行为,引导市场主体诚信交易、守法经营、有序竞争；（3）在正确划分政务公开和国家秘密的界限、政府行政和个人行为的界限、政府工作人员的行政事物和个人事物的界限的基础上，分清轻重缓急，制定《政府信用管理法》,对政府信用资料的采集、程序、范围,信用机构、法人、个人的权利和义务、信用保密的法律规定等作出全面、系统的界定。（4）强化失信惩戒机制,对失信者要追究其民事责任乃至刑事责任,使受害人得到补偿,形成守信者受益、失信者受罚的良好社会氛围；对严重失信于民的地方政府及部门，应该改组其领导班子;对信用缺失的政府官员和公务员，依据情节严重的程度分别予以降职、降薪、辞退以及经济处罚和司法处理，并将其失信状况记录在案；政府机关及其工作人员违法行使职权侵害公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的规定取得国家赔偿的权利。（5）政府有必要大力扶植和监督信用中介服务行业的发展,引导他们加强行业自律,同时也要推动企业内部的信用管理制度建设以及完善个人信用制度。

    加强社会信用的法制化管理的关键，就是加大执法力度，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。只有让守信的政府及其工作人员得到褒扬，失信的行为受到应有的惩罚，使其付出沉重代价，身无立足之地，才能增强其他政府和工作人员以及广大群众诚实守信的积极性。

    （二）加快地方政府职能的转变

    在89位被调查者当中，有76人认为，“加快我国政府职能的转变”是治理我国地方政府信用缺失的主要对策，其隶属度为0.853933。在12项治理地方政府信用缺失的对策当中，第2项最重要的对策。

    改革开放20多年来,我国政府的职能已经发生了很大的变化,政府管理社会和经济的方式正向宏观调控转变,以间接手段为主的调控体系初步形成。政府在促进和社会协调发展的职能有所加强,在自身改革取得了一定的进展等,为取得广大民众的信任提供了有利的条件。但从总体上看，在计划经济体制下形成的全能型政府职能仍在社会经济生活中发挥着主导作用，政府职能转变明显滞后于社会和经济发展。政府职能转变相对滞后，造成了政府职能的越位、缺位和错位，已引发了一系列负面效应。政府包揽一切、管制一切、指挥一切的现象不断发生，政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事。由于政府承担了太多本不属于政府的职能，使政府成了全能型政府，结果使政府执行自身职能的能力—诸如宏观调控、维护公民基本权利、提供良好的公共产品等受到明显削弱，造成应当由政府完成的基础设施、社会保障、公用服务等“公共物品”短缺，应对突发事件的预警、组织协调和危机处理等方面的机制很不健全，政府不能充分履行建立和维护市场秩序的职责，难以满足社会的有效需求，造成了政府信用度的下降。

    在新旧体制转型时期,一方面由于政府职能转变滞后造成政府信用缺失；另一方面政府信用缺失又加大了政府职能转变的难度,阻碍政府改革的步伐。政府信用缺失,政府职能的实现就必然遇到阻碍,政府信用度低,其法令、决策就不可能得到很好的贯彻落实,就必然出现“有令不行”、“有禁不止”的现象。失信于民,政府行为就得不到社会和民众的支持与配合,甚至还会引起民众与政府的对抗。通过深入开展政府信用建设,取信于民,就能为政府职能转变铺平了望道路,有利于推动和促进政府改革的深入。因此，加快政府职能转变既是当前我国政府改革的重要内容,也是大力提升政府信用的客观要求。通过加快政府职能转变,使全能政府；转变为有限政府和责任政府，使政府及其行政人对公众负责，切实履行应尽的职责和义务，妥善地行使其权力并承担相应的责任，提高政府取得公众信任的责任感,增强公众对政府的信任感。在政府与公众之间形成一种良性互动关系,进而有效地提升政府信用。

    （三）建立科学的地方政府绩效评价体系

    在89位被调查者当中，有71人认为，“建立科学的地方政府绩效评价体系”是治理我国地方政府信用缺失的重要对策，其隶属度为0.797753。在12项治理地方政府信用缺失的对策当中，被列为第3项重要对策。

    中国共产党十一届三中全会以来，我国各级政府确立了以经济建设为中心的战略方针。层层的经济目标责任制逐渐成为各级政府推动经济发展的主要手段。在地方利益和官员追求“政绩”的共同驱使下，GDP及GDP增长率等经济指标实际上成为衡量地方政府绩效的主要甚至是唯一的刚性指标。GDP指标简单直观，但不全面，没有深刻揭示政府绩效的内涵，很难满足政府绩效评价的需要。实践表明，以GDP至上的政府绩效评价办法对地方政府行为的误导作用十分明显，其负面效应日趋凸现：一是助长了地方政府过多、过细地参与或干预微观经济活动，淡化了企业的市场竞争意识和市场竞争能力，延滞了现代企业制度和市场经济体制的建立；二是助长了一些地方政府官员“只对上负责、不对下负责和不对人民负责”的从政理念，忽视了政府的公共服务能力建设，降低了政府的服务意识和服务质量；三是助长了一些地方政府官员弄虚作假和浮夸风，滋生了很多“形象工程”和“政绩工程”，损害了人民的根本利益和政府的威信；四是助长了地方政府官员不计代价追求短期利益、局部利益和个人利益，加快了自然资源的枯竭，加剧生态环境的破坏，影响了经济、社会与环境的可持续发展。上述四方面的结果极大地破坏了党在人民心目中的威信,损害了政府在人民心目中的形象,严重地影响了中国政府的国际信誉。

    政府绩效评价体系是一面旗帜，具有多方面的功能：一是评价功能。政府工作怎么样，公务员的德能勤绩是否符合要求，通过绩效评价就可以看得见，摸得着，有比较，有鉴别。二是导向功能。它能够有力地引导地方政府干部按照一定的方向和目标前进。绩效评估考核搞得好，有利于实现政府管理的目标，有利于改进政府的工作作风，有利于树立政府“为民、务实、清廉”的形象，也有利于公务员树立正确的政绩观。三是激励功能。评价之后必有相应的奖惩，因而可以为政府和公务员改进工作提供内在动力。随着市场经济体制的日臻完善，地方政府的绩效高低已成为检验一个地方、一个区域核心竞争力强弱的重要标志。与之相适应，构建科学完善的地方政府绩效评估体系，对地方政府的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，是我们面临的一个重大的理论和实践问题。因此，必须尽快建立健全一套科学的地方政府绩效评价体系，引导地方政府树立正确的绩效观，推动科学发展观的实施，促进我国经济和社会的可持续发展。

    （四）完善对地方政府的行政监督机制

    在89位被调查者当中，有67人认为，“完善对地方政府的行政监督机制”是治理我国地方政府信用缺失的重要对策，其隶属度为0.752809。在12项治理地方政府信用缺失的对策当中，被列为第4项重要对策。

    随着行政职权的日益扩张，我国对地方政府的行政监督方面也相应地出现了一些弱化的趋势。首先，专职监督机构缺乏应有的独立性。行政监督权的专门机构如监察部门,大都设置在政府机关内部,在领导体制上,这些部门受双重领导,即受同级行政机关的领导,又受上级业务部门的领导。在双重领导体制下,专职监督机构受到的控制比较多,严重影响了监督主体的独立性,难以独立行使监督权，监督力度很小。其次，行政监督法制化程度低,监督弹性大。我国目前行政监督的有关法律比较少,有些领域甚至还是空白。立法的滞后给行政监督带来了消极影响,如,是与非、罪与非罪、合法与不合法的界限,有的没有法律规定,有的规定不清,这在监督上易引起混乱。同时,又使得监督机构对腐败现象的监督或惩处缺乏法律依据和法制手段,这大大影响监督工作的严肃性,公正性。再次，多元化的监督力量缺乏有力度的整合,监督的合力较弱。我国的行政监督是一个多元化的体制,行政监督主体不仅是行政组织自身,还有政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民及社会舆论。从实际情况看,各种监督之间的关系还没有理顺,虽然各类监督主体都有监督权,谁都可以管,但又谁都不管,结果造成“漏监”,这严重影响了行政监督的实效性。

    不受监督的权力必然成为腐败的权力，不受监督的政府必然成为不负责任的政府。在行政监督方面，除了进一步加强司法监督和新闻舆论监督外，还要加强国家权力机关对政府的监督，增设必要的监督部门；要把行政监督和对政府行政人员的任免结合起来，使监督真正取得实效；尽快制定《公民监督法》，用法律的形式把群众对政府的监督固定下来。在内部行政监督方面，要赋予专门的行政监察机关和审计机关的独立地位，提高其监督效力。

    （五）健全行政责任追究制度

    在89位被调查者当中，有64人认为，“健全行政责任追究制度”是治理我国地方政府信用缺失的重要对策，其隶属度为0.719101。在12项治理地方政府信用缺失的对策当中，被列为第5项重要对策。

    行政权力的公共性决定了政府信用的核心是公共责任。代理理论认为，权利与责任必须对称。公共责任履行的充分程度也就成为政府信用的实质标准。现实中政府官员的政治人和社会人双重品格的冲突，致使他们在履行公共责任上总困扰于自我利益和公众利益之间，而在客观存在的信息不对称情况下，委托——代理关系中就不可避免地存在道德风险。如，官员行政目标的异化和“经济人”行为的泛滥，必然有悖于政治委托人的利益，导致政治委托人的风险成本增加或实际权益的损失，从而引发信任危机，导致政府信用问题。

    不受监督的权力必然成为腐败的权力，不受监督的政府必然成为不负责任的政府。基于政府与公众间权力的非对等关系，需要一种精心设计的责任结构以确保以公民名义行事的人为公民的利益付出最大的努力，这就是建立起清晰的代理人激励与约束机制，为政府信用确立起坚实的法治和制度基础。在政府的权力必须受到立法权和司法权的监督与制约的基础上，必须承担与权力对等的行政责任。行政责任应包括由行政所产生的一切后果，既包括法律责任，也包括政治责任以及道义责任。行政的责任形式既包括行政处分、刑事制裁与赔偿责任，也包括对人民和权力机关承担的政治责任、道义责任。行政违反行政法律、法规的应当承担行政责任，接受行政处分，触犯刑律的必须接受刑事审判，受到刑事制裁。行政决策失误必须承担政治责任和道义责任，应当引咎辞职，或者被依法罢免、免职。责任落实是行政责任的逻辑结果，追究行政责任的形式必须是通过看得见的方式进行，必须公开、透明，行政归责原因、程序及结果应公之于众。看得见的责任形式有利于提高民众对法律的信心，提高民众对政府的信任。

    （六）实施政务公开和阳光行政

    在87位被调查者当中，有53人认为，“实施政务公开和阳光行政”是治理我国地方政府信用缺失的重要对策，其隶属度为0.595506，被列为我国地方政府信用缺失的第6项重要对策。

    公众与政府间的委托-代理关系与企业中的委托-代理关系一样，委托方与代理方同样存在信息不对称的问题。政府所提供的公共产品或公共服务在质量、性能等方面享有充分的信息优势，而公众作为消费者处于明显的信息不对称状态。由于公众本身所拥有的知识、信息相当有限，加之虚假失真信息泛滥，这样就会怀疑政府所提供公共产品或公共服务的真实性。特别是在一些比较复杂的领域，比如金融保险、公共工程、基础设施、公共安全、公共秩序等，存在严重的信息鸿沟(information gaps)和知识差距(knowledge gaps)。行政权力运行过程中人为的暗箱操作，更加重了业已存在的信息不对称的程度，使得公众不得不保持“理性的无知”，最终导致信用危机的出现，致使社会交易成本增高和交易链的中断。

    根据信息不对称理论，只有政府与企业、个人在信息对称的情况下，才会维护制度的制定与执行的公正性，不以牺牲一部分人的利益来换取另一部分人的利益，在透明的制度下实现个人利益、集体利益、国家利益的统一协调，有利于消除行政“失范行为”。计算机技术和网络为此提供了必要的手段，电子政务使政府行为可以更加公开，从而为建立透明政府和实施阳光行政创造了条件。实施政务公开，提高信息透明度，既是民主政府下的公民和消费者有信息获知权的具体体现，也是消除行政信息不对称，杜绝行政“失范行为”的根本途径之一。

    四、结 语

    美国学者弗兰西斯•福山在《信任》一书中曾预言,21世纪是信誉的世纪,哪个国家的信誉度最高,哪个国家就会赢得更广阔的市场。政府信用是一个国家信用的关键,它是国家信用环境创建的前提。在新时期,重塑政府信用无疑成为当务之急。本研究在对杭州市15名地方政府干部的非结构式和半结构式访谈基础上，设计了一份“我国地方政府信用缺失的治理对策”的问卷调查表，对浙江省185地方政府干部进行了问卷调查。在对有效调查问题的隶属度分析基础上，文章提出了治理我国目前地方政府信用缺失的六项对策，即“加强社会信用的法制化管理”、“加快地方政府职能的转变”、“建立科学的地方政府绩效评价体系”、“完善对地方政府的行政监督机制”、“健全行政责任追究制度”和“实施政务公开和阳光行政”，并作了深入细致的分析，以期为我国地方政府信用体系建设提供依据。

    主要参考文献：

1. 吴耀文：政府职能转变与政府信用构建的相关性分析，中共济南市委党校学报，2003.4
2. 周星：政府信用失范与成因分析，党政干部论坛，2003.4
3. 田卫民：信用建设的关键:着力加强政府信用建设，上饶师范学院学报，2003.8
4. 张旭霞：现代政府信用及其建构的对策性选择，南京社会科学，2002.11
5. 李春成:信息不对称下政治代理人的问题行为分析,学术界,2000.3
6. 奥斯本、盖布勒:改革政府,上海译文出版社,1996
7. 范柏乃等，我国地方政府信用缺失的实证调查，浙江大学地方政府信用研究课题组阶段研究成果之一
8. 范柏乃等，我国地方政府信用缺失成因的实证调查，浙江大学地方政府信用研究课题组阶段研究成果之二
9. 范柏乃等，我国地方政府信用水平的实证调查，浙江大学地方政府信用研究课题组阶段研究成果之三；