老师打官司——不仅仅是为了讨个说法

    今年６０岁的徐朝山是全国优秀教师，是６１名教师状告河南省新蔡县练村镇政府拖欠教师工资案的发起者和组织者。徐朝山一家五口人，三个教师，从１９９９年９月至２０００年１２月，徐朝山和他的儿子、儿媳一共被拖欠８０２９·４１元。由于工资长期被拖欠，衣食无着落，他决定状告镇政府。今年１月开始，徐朝山拿着自己设计的表格到全镇２５所学校联系到61名教师的自愿签名。消息传开后，镇政府马上站召开全镇学校校长会并宣布：哪个教师敢签名告状，就不聘任谁。在镇政府的巨大压力下，徐朝山发到教师手中的表格没人敢签名了。由于事情复杂，驻马店一名律师接案后也打了退堂鼓，最后也委婉地把案件推辞掉了。几番周折后，新蔡县法院才于2001年３月５日受理了此案。在诉状中，６１名教师要求被告镇政府履行补发拖欠教师工资、津贴及公疗费义务，各种款项共计１７６６４１·０４元。然而，意想不到的事发生了。镇政府在收到法院送达的起诉状副本后，竟根据副本所列名单，暗示原告必须无条件在镇政府统一印制的撤诉书上签名，否则在以后的整编聘任中有可能下岗。４月１１日至１５日，除徐朝山外，60名原告迫于压力，违心地在被告打印好的撤诉书上签名。教师们私下议论此事时，都感到万分的悲愤和无奈。徐朝山也受到了某一镇领导的威胁。5月22日，县法院７名法官到练村中学调查原告之意愿。一些原告在校方“做工作”之后还是撤诉了，坚持不撤诉的最后剩下１０名教师。６月４日，审限的最后一天，新蔡县法院向６１位原告送达裁定书，内容大同小异：原告诉称的被告练村镇政府不履行补发拖欠工资、津贴及公疗费的义务的行为，是一种内部管理行为，不是可诉的具体行政行为，不符合起诉条件。裁定驳回原告起诉，诉讼费６０元由原告负担。６月８日，徐朝山和另外４名原告，又向驻马店中级人民法院提起上诉。８月１日，驻马店市中级人民法院已对此案进行开庭审理。据了解，河南省财政厅、教育厅曾发文，要求河南省各地政府应于７月以前把１９９８年１月至２０００年１２月３年间拖欠的教师工资全部清理完毕。截至８月２日，练村镇教师领到了今年一、二两个月７０％的工资（详见2001年8月16日《南方周末》第5版刘帅：《徐朝山告状》）。

    徐朝山们打官司，绝不仅仅是为了讨个说法，而是为了活下去。为了打这起官司，徐老师已经花费了１４００元，白发平添数根，外债４０００元。徐老师至今仍和儿子、儿媳、老伴居住在三间低矮、黑暗、潮湿的平房里。据他介绍，这还是好的，有许多教师的房子比他还差。告状的６１名教师，少则被拖欠１９５３元，多则达到６５０６元，共被拖欠了１７万多元。

    据称，此案为我国拖欠教师工资诉讼第一案，上诉审理结果未卜。

    拖欠工资为哪般——政府失信失职是祸根

    我国教师工资拖欠始于80年代后期。1993年前后，由于实行工资套改，曾发展到十分严重的程度。在党中央、国务院的高度重视下，拖欠状况曾一度好转，但近年来却有愈演愈烈之势。据报道，湖南省拖欠中小学教师工资与生活补贴已超过12亿元。即使是在经济发达的广东省，从１９９６年至2000年底，拖欠教师工资总额已达６·４亿元。

    据新华社文章分析，教师工资被拖欠的主要原因是：

    （1）国家教育经费投入不足。近几年我国教育经费投入占国民生产总值的比例，1990年为3.04％，1992年为2.73％，1993年为2.54％，1996年为2.46％，1997年为2.50％，1998年以后虽有所增加，但仍远远没有达到4％的目标。

    （2）义务教育财政投入体制不尽合理。就我国义务教育阶段而言，国务院发展研究中心的一项调查表明，目前我国义务教育的投入中，78％左右由乡镇负担， 9％左右由县财政负担，11％左右由省地负担，由中央财政负担的甚少。由于一些乡镇财力十分有限，难以承受义务教育的重负，直接导致了农村中小学教师工资的拖欠。

    （3）乡镇财力相对不足。对农村中小学公办教师而言，其工资主要依靠乡镇的财政收入。但由于近几年有的乡镇财力十分有限，根本不能满足行政事业单位的工资需要。随着农村税费改革的推进，原有的一些农村教育经费投入渠道如教育集资、教育费附加等将不复存在，必然会给乡镇财政增加更大的压力，从而影响到教师工资的发放。在农村，还存在乡镇挪用教育经费的情况。一些地方不仅拖欠教师工资，还挤占挪用教育经费，用于乡镇企业还贷和开发新项目。

    （4）公办教师队伍不断扩大。特别是近几年大量民办教师转为公办，以及新毕业大中专学生的从教，使财政供养的教师数目大增。随着我国计划生育政策的成功实施，我国小学学龄儿童已呈下降之势。教师队伍的膨胀，特别是不少没有教育教学能力的人员充斥其中，不仅不利于教师工资的正常发放，对于整个基础教育的发展也是相当不利的（据新华社2000年10月27日文章：《找找教师工资拖欠的根》）。

    这并没有道出问题的真正根源与本质。

    拖欠教师工资并非因为政府没有钱，只是没有支付教师工资的钱。有人指出，只要政府下点决心管一管吃喝风，教师的工资发放便不成问题。而也有人反驳，即使吃喝风管住了，节约下来的钱也不可能拿去给教师们发工资。一语道破天机——原来也有制度惹的祸。

    尽管导致拖欠教师工资问题的产生有许多可以理解的客观原因，但政府管理不力和失职失信却无论如何是推卸不掉的过错，而且是一种难以为社会公众尤其是教师们接受的违法过错。更甚的是，在某些人的眼里，教师们是吃“皇粮”的人中唯一无权无势且软弱可欺的弱势群体，而教师的工资则是一块又白又肥任人宰割的“唐僧肉”。这时，教师的勤劳、善良本性却恰恰成了保护自己利益的障碍。这些，恐怕才是问题的症结所在。

    从1993年国务院办公厅发布《关于采取有力措施迅速解决拖欠教师工资问题的通知》起，中央和各省、自治区、直辖市党委与政府不时三令五申要求防止拖欠教师工资并要求限期解决已有拖欠工资的清偿。但事实上，不但不见成效，拖欠教师工资的现象反而越来越严重。我们不得不承认，在知识经济时代已经来临的今天，知识贬值、教师社会地位和经济地位的实际下降却是不争的事实，这也是一种难以解释的怪现状。人们常常看到，尊重知识，尊重人才和尊师重教的口号在每年教师节到来时会喊得山响，被拖欠的工资一般也会得到部分发放。从这个意义上说，这是教师们真正的节日，但他们却难存感激，因为他们无论如何都搞不明白自己应得的劳动报酬缘何变成了别人的施舍。

    教师是高尚的职业，教师是清贫的群体，但我们怎么也不忍在社会经济迅猛发展且人民生活有极大改善的今天再让教师们吃草挤奶。教师工资长期被拖欠，无疑会使本来已清贫的教师变成赤贫甚至难以为生计。

    “解铃还需系铃人”，拖欠教师工资问题的彻底解决最终还要靠国家和政府。如何改革教师工资管理体制，严格执行劳动法、教师法，维护教师的合法权益、消除歧视教师现象仍然是迫切需要国家和政府化大力气做的事情。由于拖欠教师工资的原因主要在立法执法层面上，笔者认为，彻底解决拖欠教师工资问题，最终要靠法治，各种行政干预只能是短期行为和应急之举。

    借一柄“尚方宝剑”——用法律守住社会正义的底线

    如果说政府失职失信是造成拖欠教师工资现象产生的主要原因，那么司法的无能则是助长政府不法行为并导致拖欠教师工资问题趋于严重的不可忽视的因素。如果法院能象保护其他劳动者如企业工人、个体户雇工等的工资一样依法保护教师的工资利益不受侵犯，拖欠教师工资的问题决不至于象今天这样严重。

    既然拖欠教师工资是一种普遍的社会现象，工资作为主要的劳动收入也是教师的合法权益，但为何教师们不拿起法律武器来维护自己的应得利益呢？其实，非不想也，实不懂、不敢和难为也。

    首先，不懂打官司。由于法律知识的普遍欠缺，教师们普遍不懂如何通过诉讼维护自己的合法权益。何况，花钱花时间打官司只会“雪上加霜”。

    其次，不敢打官司。在教师与政府的关系中，教师是绝对的弱势群体，他们的工作、事业乃至生活都受制于政府及其主管部门。与强势政府较劲，无异于以卵击石。

    最后，难打官司。一者法律对此尚无明文规定，能不能打和怎么打连法官还存疑虑。机关、事业单位的工资发放一直靠政府的信誉保证，很少发生法律争议，这倒使打官司讨要工资成了新鲜事；二者由于存在执行难的问题，即使打赢了官司，最多也只能获得到一张毫无实际意义的“法律白条”；三是法院本身尚受制于政府（在此顺便一提，法官的工资被拖欠也非新鲜事），行政权力对司法的干预在所难免。因此，一旦发生此类诉讼，法院往往不敢受理。即使勉强受理，也往往偏袒于政府一方。在处理政府拖欠教师工资的纷争中，法院的司法同样处于无奈的境地。从徐朝山告状的艰难曲折中可以想象，不知有多少此类官司因各种不法不当权力干预而 “胎死腹中”或中途夭折，干预的理由往往冠冕堂皇——稳定社会秩序。

    那么，拖欠教师工资的官司该怎么打呢？笔者认为，根据现行立法的规定和拖欠教师工资行为的性质，教师们应依法向人民法院提起民事诉讼而不必象徐朝山等61名教师那样提起行政诉讼，理由是：

    （1）从工资的法律性质看，工资是教师应得的劳动报酬，属于民事权益范畴。因此，不宜也不能以没有法律明文规定为由排斥应有的民事法律救济。更不能象徐山朝一案的一审裁定那样，把拖欠教师工资的行为视为一种内部管理行为和不可诉的具体行政行为，连教师们寻求行政法律救济的权利也一并剥夺。

    （2）政府或有关部门拖欠教师工资的行为具有复杂的法律属性。首先，拖欠教师工资的行为是违反有关财政管理法规的行为，同时也是违反宪法、劳动法、教育法、教师法和民法等法律的行为。工资的发放管理确属行政管理行为，但拖欠工资的行为已不仅仅是管理上的过错或过失，它已对教师的权益构成了侵害，故不能只看到工资管理的行政法律属性而忽略拖欠工资行为的民事法律属性。打个比方，你可以把不给我提工资作为内部管理行为看待，但当我履行教师职责后你不给我发工资，便会转化为违法行政行为和不履行债的民事违法行为。

    （3）从法律关系上看，因拖欠教师工资而引发的纠纷实属债权债务关系纠纷。拖欠工资纠纷是典型的劳资纠纷，是传统民事纠纷的主要类型。依照现行法律，作为事业单位的学校的工资关系与企业的工资关系虽在形式上存在一定的区别，但其本质完全是一致的，即实质上都属债的关系。但这种债是直接基于法律规定而产生的法律之债，在产生原因上相别于合同之债。何况，在我国种类学校中，聘用制早已全面铺开，只不过是将工资从合同中分离而依法由学校以外的部门、机构或政府管理而已。而工资发放关系的法定转移，并不会改变教师与学校的劳动合同关系性质。因此，当政府或其他工资管理部门拖欠教师工资时，教师们完全可以直接依照民事法律的规定将学校和工资管理部门、机关或政府作为共同被告推上法庭，请求法院判令其承担相应的民事责任，即及时补发拖欠工资并赔偿损失。

    欠债还钱，这是千古法理，政府失信难道就可以例外？如果说政府拖欠教师工资而失职失信的行为尚情有可原，那么，法律的无奈和司法的无能则已大大地穿越了社会公正的底线。要知道，百姓大众需要的不是夸夸其谈的法治口号，而是真真切切、实实在在和看得见、摸得着的具体法治运作。