中国当前重大的社会结构转型与重组，也是行政文化的转型与重组。然而转型过程中出现的社会信用危机与诚信资源稀缺，却已成为政府面临的严重困境，也成了严重阻碍市场经济发展的“瓶颈”。 加快建立符合现代行政文化要求的现代政府信用体系，已经成了中国社会和中国经济健康发展的必要前提。

    一 政府信用与行政文化

    政府信用政府信用指政府在委托契约中被公众赋予的期待和信任的行政责任及社会回应（张旭霞，2002）。从契约理论的角度看，如果不考虑政治意识形态的不同解释，政府信用是一种公众与政府之间的政治委托–代理关系，这种关系的实质是公众对政府的信任和政府对公众的信用（钱晴等，2003）。信用和信任，是当今世界各国政府面临的普遍政治问题。它反映着政治稳定与经济发展的状况，体现着政府与公众间关系的和谐程度。政府的效率信用是公众对政府解决社会公共问题的能力评判和期待；政府的政治信用则是公众对政府的合法性评判和期待。政府对公众的期待和信任缺如，就会产生政府信任危机及政府信用危机。由于转型期行政价值观念、制度环境和社会环境的多变性与过渡性，以及忽视了政府信用体系建设与行政伦理建设，政府行为出现失信现象，作为改革的风险成本，是具有一定的客观必然性的。

    由于信息不对称，制度约束弱化，公众对政府监督的困难以及政府本身的自利倾向（涂晓芳，2002），会表现为某种程度上为制度经济学家和产权经济学家所称的“道德风险”。要克服道德风险、增进政府信用，有赖于来自公众的以制度规则为基础的激励和监督；更有赖于政府自身在法治行政、责任行政和回应行政方面的不懈努力（张旭霞，2002）。

    只有对社会、对公众高度负责并讲求信用的政府，才能在法律、法规、规章的制定和执行过程中始终贯彻正义、公平与合理的原则，才能在行政实践中着意抑制行政人员随意滥用行政自由裁量权与权力寻租现象，才能克服行政行为的随意性和非理性，并从法律上保证和保护政府信用的实现。

    在政治学的法理阐释中，政府信用源于全体公民的授予；在政治学的人本阐释中，政府信用则是政府合法性的基础：人民只愿意把行政权力交给效率信用和政治信用都获得认同的政府。在这个意义上，政府信用是政府职能发挥的前提和根本保障。

    行政文化视野中的政府信用行政文化作为行政管理的深层结构，必然与其所置身的经济、政治、文化大环境存在一种功能上的依赖与互动关系。行政文化既对这种作为大背景的社会关系施加影响，又受动于这种大背景的推动、评价、约束与期待。行政文化所赖以调节与它们关系的手段，严格讲来则仅仅是行政权的权威（由立法所授予）及政府信用（由行政实践所获得）两项而已。因此，政府信用在行政文化的视野中殊为重要。

    信用缺失的道德解释、信用缺失的制度解释和理性经济人的解释等等，在行政文化的研究视野中可以得到较为充分的阐释。因为行政文化作为行政体制的深层结构，是行政管理的精神、灵魂、生态性背景与规范工具（曹振华，2005）。行政文化通过外在的行政规范和公务员内在的行政价值观念影响着行政实践。信用正是具象化的行政规范对公务员个体和群体的外在约束和内化积淀；而公务员的信用意识又是其所置身的行政文化的具体表征。从这个意义上说，政府信用是行政文化赖以存在和发展的基础。

    政府信用缺失的道德解释，在行政文化的研究视野中最为重要，因为信用是政治伦理的基础；而政府信用是政治伦理与政府自律的产物。在行政文化的视野中，自近代以来，任何明智的政府都知道信用对它的重要性，都把关系到政府形象与政府权威的信用作为一种重要的无形资产，都会要求行政主体把法治约束视为自身行为的基本准则，依法行政，依法监督。就中国现代历史而言，政府信用被淡化、弱化是阶级斗争理论在公共管理中的扭曲产物，并在文革中达到极端——它给中国政府和人民带来的损失是磬竹难书的。在当前社会转型期中众多的失信现象中，政府失信（包括腐败的政府官员所造成的失信）最具破坏作用，政府失范最让人们痛心疾首。这早已成为人们普遍关注的重大社会问题。人们普遍认识到，没有政府诚信，就没有社会诚信；没有社会诚信，就没有公民的诚信。在中国的历史中，政府诚信问题从来没有象现在这样受到政府和广大公众的普遍关注。

    行政现代化与政府信用行政现代化是全球化时代尤其经济全球化时代对行政文化的重要而又迫切的要求；而政府信用则既是其发展的保证，又是检测任一行政文化现代性的标尺。当代中国行政文化建设的当务之急，不是机构精简、行政效率之类，而是政府信用的确立。政府信用建设是当代中国行政文化乃至当代中国公共行政中丝毫不可轻忽的紧迫的大事。

    行政现代化既是社会公众的必然诉求，更是市场主体的强烈诉求。随着市场化进程的推进，各市场主体在市场机制的引导下为追求自身利益的最大化和良好的市场秩序，必定要求重新规范政府职能，加强政府对公共产品的供给和公共服务——而为了这一切实现的保证，会更加强烈地要求要求重构当前制度缺陷的信用平台，要求政府信用的确立。反过来说，政府为了更好地发挥其职能，也必然会把提高其信用，从而提高其权威改善其形象，作为其行政作为行政发展的动力支持。由是观之，政府信用是行政现代化的重要保证。

    行政现代化离不了公务员队伍的士气、积极性、责任心和献身精神，而这尤其需要一个公平竞争、择优汰劣的管理机制。这一竞争激励约束机制的建立，有赖于一个公平、公正、公开的，尊重人格尊严的，合理测评绩效的内部信用体系的确立。

    行政现代化离不了公务员队伍尤其是政府中高级官员的信用意识。信用意识是一种现代民主意识。它以高扬公共管理的公共性与为全体社会公众服务为旗帜。它不仅强调公务员的权利意识、责任意识、服务意识，更强调公共行政的全民性、参与性和政治民主化性质。它反映了政府信用不仅蕴函着显性的民主制度、民主权利和民主作风等内容，还包函了隐性的民主意识、民主诉求。信用意识的不断树立，是政治民主化建设的一个不可或缺的重要方面。也可以说是行政现代化行政文化现代性的检验标尺。

    政府信用研究为现代行政理论研究提供了一个新的领域和视角。行政文化是理解行政机构及其行为的关键，而政府信用则是理解行政行为的关键。自觉、主动地认识、研究行政文化，就能从更新的层面和更深的层次分析、理解政府信用问题所占的地位。

    二 政府信用是现代行政文化的基石

    作为行政规范的政府信用显然，政府信用是一个包含政治、伦理、经济、法律等多种内涵的概念。它回应着行政文化的各对应层面。从行政文化的视角看，它是一种特殊的网络广泛的行政规范：它既作为显在的律令规范着行政人员和行政机关的行政行为，规范着他们和行政相对人的行政关系；又作为隐在的规范，作为一种内在自律性的行政行为的控制工具，在公务员群体和个体的心理层面起着调整行政关系、指导行政行为的重要作用。就行政心理和行政关系而言，政府信用的控制范围比行政法规还要广泛，能起到行政规范起不到的作用。它是行政主体提高其行政道德修养和行政道德行为、整饰行政组织气候提高组织形象的重要资源。它还增进公务员群体和个体在公务活动中对职业道德和一般道德范畴如义务、良心、荣誉、幸福等的认知和信心。行政文化所谋求的模范的公务人员的行为模式、伦理追求、人群关系、行政理想及价值观念等等，无一不与对信用的认识、感知和践履紧密相连。岂但如此，在任何一种政治行为、经济行为与社交行为中，都离不了信用的调节作用。在此意义上，说政府信用是现代行政文化的基石也不为过。

    政府信用对公务员的行政认知、行政情感、行政意向也有着重要的影响。它还是行政价值观在一般行政领域的具体化，使行政价值观从根本上决定着行政活动的走向。现代法治社会是一种诚信社会，现代行政文化是一种诚信文化。建设现代行政文化，首先要教育人们充分认识政府信用的示范性和公共性（邬定国， 2004）。

    作为行政本质反映的政府信用 政府信用在行政组织与社会各种组织与公众之间是政府权威的直接体现，是政府行使其社会管理的动力资源和远期保障，是检测和树立政府地位的重要工具，是处理行政机构公共关系的关键。

    失信的政府通常都有某种漠视社会公共利益的倾向。信用缺失或信用虚置的政府利益取向变异，导致一些部门在制度的设计上尽量扩大自身的权力而减少自身的义务责任，以使自己在行政执法时取得更多的自由裁量权和“寻租”机会，导致公共政策扭曲，官员权力异化和政府权力的滥用。

    政府失信损害政府形象，不利于政府公共管理目标的实现，还会影响整个社会公众的心理，降低政府的公信度，割裂政府与民众的互信关系。政府信用是调节政府与公众关系的一块基石。其所以如此，是由行政的本质决定的：政府把自我存在的公共性作为至高无上的原则，即它所体现出来的是整个社会的公共利益和政治追求。政府信用是由它是行政本质的反映而为公民所体察的。

    政府信用虽然表现为有形的现象和规则，但又是一种观念性的评价意识与心理期待，这种评价或期待直接导致公民或社群对政府的心理评价和态度，决定着他们对政府的认知和态度。奥斯本和盖布勒在《改革政府》中把信任作为对政府进行根本性改革时“起支持作用的因素”（奥斯本和盖布勒，1966）。

    政府信用不是行政活动的直观自发的反映，而是特定的行政思想和行政理论指导下的行政活动的本质的自觉的反映产物。它是确保公共行政的公共性，即服务于社会以保护和促进公共利益为天职的逻辑结果。

    三 政府信用是现代行政文化的重要资源

    信用已经成为中国社会目前最稀缺的资源（张维迎，2001）。开发优化信用资源，改善政府信誉生态，已成政府当务之急（当年朱镕基总理要求用高于中国公司500倍的工资请外国监理公司监理三峡工程，已使对当前中国信用崩毁的无奈表露无遗）。

    信用作为一种重要的历史资源 古今中外的行政学者和政府官员都视信用为最重要的行政道德和行政资源。

    信用在西方国家的传统行政文化中占有突出的地位。大约从十八世纪起，西方发达国家用了150年的时间建立了完善的信用法律体系。在这种制度框架中，法律是信用的底线，不守信用就是不守法律，就要承担相应的法律责任，包括刑事责任。要求他人守信是一项法律权利，有权要求他人因为失信对自己造成的损失赔偿。这一普遍性的认知形成了主要西方发达国家构建成熟的信用体系的重要条件。

    信用在我国传统行政文化中占有更为突出的地位。自先秦以来，诚信就成为政治家和国君们追求和倡导的目标。《国语·周语上》说：“礼所以观忠、信、仁、义也……信所以守也”。把诚实不欺作为政府活动必备的品德之一。孔子更把“信”作为“仁”的重要表现之一，要求做到“敬事而信”，“谨而信”（《论语·学而》），认为这是好的行政官员应有的品德。此后“信”成为儒家着重提倡的道德规范之一，其影响深刻地促成了历朝历代行政官员追求或标榜的重要的行政规范。 “诚”“信”作为行政思想历史积淀的行政心理和行政心理外化的行政观念，至今仍对当代中国的行政实践和行政体制改革发生着重要的影响，中国的行政体制改革不能不正视这些影响，因为这是一种重要的历史资源。

    信用作为制度安排的理性资源行政个体的存在（公务员个体或行政机构个体）必然导致个体（当个体作为个体存在而不是行政关系中的行政主体存在时，必然是理性的经济人）与群体的利益冲突 ——一般来说，个体的效用函数不同于集体的效用函数。在经济学关于“囚徒困境”的经典论述中，所有博弈的参与者都明白“合作”的意义，然而“不合作”的巨大利益诱惑却成为个体的最终选择。因为每个参与博弈的个体不能确定其他个体合作的诚意。而这一博弈过程一旦可以重复进行，便有可能出现任一个体对参与博弈的其他个体选择的合作策略视作“可置信”的情况，此时，“合作”这一集体理性决策便可以实现均衡。在经济学者看来，所谓信任不过是在重复博弈过程中，当事人谋求长期利益最大化的手段。在行政学者看来，就不只此了。当行政学者或政府官员确切知道，信用可以作为一种无形资本具有极大的价值时（他是从历史学和经济学的讲述以及自我的行政实践中知道这一切的），他就会将信用这种获得社会性认可的价值，用恰当的制度安排让它在行政主体那里得到实现。我们也可以说，将行政当事人约束于某一重复博弈使其通过合作提高社会效率，从而使他们尊重信用，这是行政学从历史和经济学出发而追求的目标。政府信用因此成为恰当的制度安排（例如行政公开制度、行政监管体制等等）的理性资源或社会资源。

    信用作为行政文化研究与行政改革的理性资源政府信用研究为行政文化研究提供了一个新的领域和视角。如组织气候、团队行为、行政意识、官员心态、领袖人格、官场文化、官场病、官场习气等等，都与政府信用的研究发生重要的共振，政府信用研究将成为行政文化研究重要的理性资源。

    信用本身不是交易，而是人们在交易关系中体现出来的精神；信用也不是行为，而是行为中体现出来的信任。信用是一种以诚信为共享价值观的文化，是一种具有引导、激励和凝聚作用的社会精神与社会力量。行政文化研究政府信用的历史文化渊源，政府信用的制度基础和精神基础。这种研究必将为行政文化的重构和转型提供可贵的理论养料。

    信用是现代社会人们参与经济活动的基本品格，信用也是社会组织的资本。据此，研究政府信用，有助于引导人们开辟行政改革的新手段、新层面和行政现代化的新方向。对于现代公共行政的地位、作用、体制、制度改革等等，都有着重要意义。

    建立现代政府信用体系政府守信，取信于民，关键是廉洁高效地实现对社会公共事务的管理及服务职能。政府不廉洁，必失信于民。无论政绩如何伟大，一旦失廉，政府权威与信用统统倾废。不高效，则意味着管理与服务某种程度的失效或失范。消除政府失信现象是对当前我国各级政府的挑战，所以我们应尽快建立现代政府信用体系，包括建立政府信用评估制度、舆论监督制度（陈文玲，2003）和失信责任追究和赔偿制度。而加快政治文明建设和政治体制改革步伐，才能为政府信用建设提供制度保障（石本惠，2004）。

    建立现代政府信用体系是规范市场经济秩序的必要举措。市场经济是信用经济，信用是市场经济中一切经济活动的基础。政府在市场发生作用的领域必须遵守市场机制的基本规则，不随意干预市场运行，这是政府诚信的一面；弥补市场缺陷，提供有效及时的公共服务与公共产品，是政府诚信的另一面。

    建立现代政府信用体系，需要转变政府职能，建立有限政府、法治政府、服务政府、透明政府，树立政府诚信，以回应广大公众对政府信用的心理预期和要求。政府信用与现代行政文化的互动，将引导人们从文化层面进行更深层次的行政改革和进一步推动行政的现代化。

    【参考文献】

    [1]张旭霞，现代政府信用及其建构的对策性选择，南京社会科学，2002/11；

　[2]钱晴 裘铮 容志，政府信用—对一种新解释范式的理论探索，湖北社会科学，2003/5；

　[3]涂晓芳，政府利益对政府行为的影响，中国行政管理，2002/10；

　[4]曹振华，化政文化是行政的内在与灵魂，行政与法，2005/7；

　[5]邬定国，政府信用失范与政府信用建设，社会主义研究，2004/2；

　[6][美]奥斯本 盖布勒，改革政府，上海译文出版社，1966，309页；

　[7]张维迎，中国目前最稀缺的资源是信用，中国改革，2001/9；

　[8]陈文玲，中美信用制度建设的比较和建议，经济社会体制比较，2003/2；

　[9]石本惠，现代政府信用建设研究，社会科学研究，2004/3。