如何有效地处理中小企业信用担保制度的运行与积极发挥政府作用的关系，避免因政府过多干预信用担保机构的具体运作，而导致政府行为（目标）对信用担保机构行为（目标）的同化，从而使后者丧失相对独立性，确实是个值得重视的现实问题

    在许多国家，中小企业信用担保机构的设立和运行，主要目的在于通过开展信用担保业务，一方面，克服信用等级低、抵押物少对中小企业融资的不利影响，帮助中小企业获得与大企业基本平等的信贷供给条件；另一方面，分担金融机构对中小企业的融资风险，提高金融机构对中小企业的信心。从国际经验来看，在中小企业信用担保制度的建设和运行中，政府往往发挥着比较重要的作用；特别是在早期阶段。从某种意义上讲，中小企业信用担保机构实际上是市场机制和政府政策行为共同作用的结果。

    在大多数国家，政府不仅对担保机构的基金来源，提供全额或部分出资；甚至还对担保机构的亏损，提供一定的补贴。但是，就总体而言，在国外中小企业信用担保机构的建立和运行中，一方面，政府的作用和影响是有章可循、较为严格地按照法律和政策运作的；另一方面，政府的出资和补贴也不是无限制的，而是有节制的。比如，欧盟各国设立了各类为中小企业担保的集体组织，通过立法规定，这些组织一旦出现亏损，可从国家扶持基金中得到一定的补偿，其比例可达年度亏损额的30％；特殊情况下可达40％。如在素有“中小企业王国”之称的意大利，可由至少50家小型工、商、服务业公司或符合法律规定的手工业公司联合起来，出资组成货币担保风险基金总数不低于5000万里拉的集体担保组织（类似于我国的中小企业互助担保组织）。这种集体担保组织如果出现亏损，可以从国家得到一定的补偿；但其总额不得超过其风险基金总额。为了减少业务风险，提高活动能力，还可以由至少5家集体担保组织联合建立风险基金，形成全国性的第二级担保基金。这种全国性的第二级担保基金，也可按规定从国家得到一定的补贴，但其总额一般不得超过4000万里拉。

    各国政府虽然要通过中小企业信用担保机构的业务活动，来贯彻其产业政策；甚至要随着本国经济环境的变化，而不断调整对于中小企业的扶持和担保重点。如东南亚金融危机之后，相关国家就把担保重点转向中小企业的债务重组和结构调整，以帮助中小企业度过困境。但据有关专家的资料，政府行为的运作前提，大多是保证这些担保机构作为独立的法人组织形式存在。由美国小企业管理局负责执行和管理的小企业担保贷款计划，是一种专门为那些较难从正常渠道获得资金的小企业提供贷款、担保贷款和风险投资的援助计划。小企业管理局虽然属于政府机构，但小企业担保贷款计划仍然具有如下基本特点：政府依法执行计划，金融机构普遍参与、自主决策，严格明确借款企业资格，实行定向分类管理，金融机构贷款、政府担保、企业承担偿还义务。小企业担保贷款计划的贷款，主要由各类金融机构提供。小企业管理局只负责对贷款机构的部分贷款进行担保，其余部分由贷款机构自己承担风险。在加拿大等国的全国性中小企业贷款政策性担保体系，虽由政府部门（联邦工业部中小企业贷款管理局）负责运作，但具体担保业务却是委托给1500家金融机构，通过13000个业务网点办理的。承办银行可根据联邦工业部中小企业贷款管理局的授权，审查并决定是否发放担保贷款。

    在一定程度上讲，中小企业信用担保制度（或机构）具有提供类似 “公共物品”的性质。加之，由于我国现阶段中小企业信用担保机构的运作，经验缺乏、专业人员不足、有效制度稀缺；当前在我国中小企业信用担保制度（机构）的建立和运行过程中，政府发挥比较重要的作用是必要的、难免的。这些作用包括政府出资、参股或控股、提供一定的补贴与扶持。但是，目前在我国中小企业信用担保机构的建立和运行中，政府干预过多、担保机构自主经营较少的问题，已经比较严重。有的地方对政府甚至存在比较严重的依赖思想，存在着要把担保机构变成政府的附属机构或准政府部门的倾向（以下简称“信用担保机构的政府化”倾向）。这种现象不仅与前述国际经验相矛盾，也不利于信用担保机构的健康发展和担保效益的提高。单纯依赖政府作担保，不仅与现行的《担保法》相矛盾，而且很难真正解决政府对担保对象的有效筛选问题；也很难形成有效机制，保证政府担保以后借款企业能如期如数还款。因此，在单纯依赖政府担保的前提下，要借此真正解决中小企业向银行贷款难的问题，是不太现实的。

    从国际经验来看，对中小企业的信用担保是一种风险较高的中介业务。政府干预过多，特别是信用担保机构的“政府化”倾向，会导致中小企业融资过程中的风险与管理成本，由银行通过担保机构转嫁给地方政府。

    由此可能会导致以下三种不利后果：

    （1）加重地方政府的财政负担，使担保公司的代偿风险，最终转化为实际上的财政代偿风险；使担保机构对中小企业的信用担保，异化为财政信用担保，进而丧失其独立性和存在价值。这样也会挫伤地方政府发展中小企业信用担保的积极性。因为，一旦借款企业的某项贷款因故不能归还，担保公司就必须为其代偿。在政府干预过多的情况下，担保公司因代偿而出现的亏损如果超过一定限度，就会形成要求地方政府对其增加财政补贴的压力。

    （2）引发地方政府的道德风险，导致银行的债权损失，从而降低银行参与中小企业融资和融资担保活动的积极性，使中小企业融资担保机构的长期发展成为泡影。

    （3）不利于担保机构自身形成有效的激励和约束机制，通过加强内部控制、改善经营管理、建立风险转移和内部风险补偿机制等措施，提高担保的效率和效益，提高担保服务水平。因此，中小企业信用担保机构的建设，从一开始就要力求避免政府对具体担保业务的过多干预。

    上述分析表明，在我国中小企业信用担保机构的建立和运行中，克服政府不规范的过多干预，确保担保机构的自主经营，是非常必要的。但是，如何有效地处理中小企业信用担保制度的运行与积极发挥政府作用的关系，避免因政府过多干预信用担保机构的具体运作，而导致政府行为（目标）对信用担保机构行为（目标）的同化，从而使后者丧失相对独立性，确实是个值得重视的现实问题。从前文所述的国际经验来看，要处理这一问题，需要加强相关制度和法规建设，并切实保障这些制度和法规的有效运作，使政府在中小企业信用担保机构的运行中严格依章而行，使政府的作用主要变成对担保机构进行政策行为的引导和外部的监督管理、规范调节，以切实保障中小企业信用担保机构的独立运作、自主经营。即令是政府全额出资（或政府控股）的担保机构，政府除提供相应的资金支持外，也只应负责（或作为主要参与者参与）重大经营方针、经营政策的制定或依章调整，不宜具体介入经营业务，以确保担保机构的独立运作、自主经营。担保机构只要遵守有关方针、政策和规定，则有权自主决定为谁担保，有权依据正常的交易关系，同企业确定按什么条件担保及担保费率的高低。

    当前特别需要强调的是，要面向中小企业信用担保机构，在为其科学地选择组织形式的同时，加强专门性的法律、法规建设，填补其现阶段的空白状态。同时，联系产业政策等方面，加强中小企业信用担保机构运行的相关政策的配套完善工作。目前，我国虽然有《担保法》，但那不是面向专业的信用担保机构；而且在实践中存在着侧重于保护债权人、对担保人权益保护不够的问题。这种情况在相当程度上，妨碍着中小企业信用担保机构的健康发展和规范运作，亟待改变。在面向信用担保机构的专门性的法律、法规中，对于担保机构的市场准入、担保范围、行为规范和担保各方的权利义务、外部的监督管理（包括政府与担保机构的关系）等问题，都应作明确规定。在国际上，日本、韩国等都制定了专门性的担保法规，美国也有类似的法律规定，运行效果良好。当然，依据其投资或其它扶持情况，政府也可以要求信用担保机构在贯彻产业政策或地区产业发展、结构调整目标等方面，发挥一定的作用。但这种要求应该是与尊重信用担保机构的自主经营权利和自身利益并行不悖的。

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