国家竞争的前景取决于资源、技术、资本要素还是取决于制度要素？现代经济学认为国家在其资源规模与别国相当的情况下，制度的竞争力是决定性的，甚至制度可以弥补资源、资本、技术不足的劣势，因而制度建设成为当前各级政府在市场经济新环境下所面临的基本历史任务。我国国情战略研究专家胡鞍钢教授和香港中文大学政治学家王绍光教授提出：单纯以经济建设为中心的战略思路还不能解决和应对经济繁荣条件下，日益突出的社会不平等、不公平、不稳定及其他社会危机，而国家必须确立制度建设为中心的战略思路，目的在于通过国家制度建设实现社会福利的最大化。其中社会信用制度建设是连通国家宏观制度与微观制度的桥梁。只有严谨科学公正的制度才能保证社会的正常运转，即政治有序、经济高效、分配公正、人们生活安宁以及人际交往和谐，而每一个目标的实现无不建基于社会信用基础上。

　　信用在本质上是一种制度。制度的产生，依赖于人们对破坏承诺与互相欺骗行为的妨碍财富增加的认识，依赖于人们消除过高的交易成本的愿望。它在多重维度上将经济主体的行为引向一个可预测的理性的框架下，使机会主义和逆向选择行为受到抑制，使人们之间的交易行为变为可计量、可测度的行为和活动。信用中国我们共同打造ccn86.com当然信用当以精神的方式呈现出来主体的道德和人格，而当以规则的方式呈现出来就是人与人交往的规则体系，即制度。人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖于某种信任，信任以一种秩序为基础，制度是信任的保证，信任是秩序的保证。因而我们需要简单以意识形态的教化来解决社会信用的失范。

　　我国传统的政治经济学主要是着眼于批判，而对社会主义经济的宏观和微观制度建设研究甚少，在经济学术界和公共政策、社会政策制订者普遍存在模式制度对经济发展的作用。或者假定制定已经先验的存在或者假定制度在我们的生活之外存在，传统的计划经济和小农经济不存在发达而复杂的市场交易，因而仅仅需要低层次的习俗、道德信条等非正式的规则就可以调节人们之间的经济交往，但现代市场经济是一种非常复杂的高级形态的信用经济，存在着实体资本和虚拟资本的复杂运作，存在大量的区际、国际贸易活动，而且企业作为市场的替代物成为经济组织，并构成了现代市场经济的主要主体，金融活动的风险性、复杂性、互动性和反复博弈的特性要求建立高层次的信用制度。如果我们无视客观的经济运动的基本事实，其结果只能将制度的影响排除在外，我们在制度之外所制定一切政策必将是“牛头不对马嘴的”，通过对西方发达国家信用制度的成长和我国东部信用建设历程的观察，我们有理由认定现代生产和商业能赖以繁荣的制度框架不能被习以为常视为天赐。

　　一、信用制度和其他经济制度一样，通过正式的制度和非正式的制度来约束着人们的经济行为。

    正式的制度是有某些人或某些组织自觉和有意识地制定的各项法律、法规、规则（宪法、企业法、知识产权保护法、消费者权益保护法、企业征信条例、票据法等）以及经济活动主体之间签订的正式契约（合同、协议等），它的实施由国家权力给予保障。而非正式的制度通常是被理解在社会发展和历史演进过程中自发形成的、不依赖于人们主观意志的文化传统和行为习惯。信用中国我们共同打造ccn86.com因而信用制度建设也应从正式的制度和非正式的制度两个方向考虑，一方面要尽快建立社会信用监管体系，制定信用法规，规范市场主体的信用活动。另一方面要讲信用制度、信用规范、信用要求内化于社会成员的内心信念。才能使社会信用制度真正发挥作用。由于文革极左年代的政治运动导致社会信用受到严重地破坏，主要是严重地损害了社会信用的文化基底，反反复复的政治运动摧毁正常的人际伦理和道德关系。当前我国正在处于社会全面转型时期，新旧制度交替，适应市场经济的新制度、新机制正处于探索之中，所以制度供给不足，社会信用失范，受传统习惯的制约，信用制度创新和供给能力严重滞后，导致我国经济每年因逃废债务造成直接损失约1800亿元，因合同欺诈造成的直接损失约55亿元，产品质量低劣和制假售假造成的各种损失至少有2000亿元，由于“三角债”和现款交易增加的财务费用约有2000亿元，专家估算因失信导致每年损失总计5855亿元。

　　信用制度建设是目前亟待解决的问题，因而有必要认识和了解信用的重要功能：（1）信用是现代市场经济制度的要素。（2）信用具有货币功能，是交易活动得以顺利进行的重要媒介。（3）信用可以增加生产、扩大交易。（4）信用可以增加市场的有效需求，增加消费。（5）信用可以提高人类道德标准。（6）信用是可以建立的、可被了解验证的，并且是可以数据化的，即可用来确立“信用额度”和“信用评级”。

　　信用交易是对同一时空下以物易物的原始交易方式的超越和否定，它突破了时间和空间对交易活动的限制，而且超出了商品交易的范围，产生了以货币为手段的借贷信用活动。纸币本身就是在信用关系基础上产生的，以货币业务为核心的现代金融业就是信用关系发展的产物，其基础在于交易双方的信任及承诺。信用交易大大地降低了交易成本，扩大了市场规模。但是由于授信人（债权人）授信失当或受信人（债务人）回避自己的偿付责任时，信用风险就发生了，为了控制风险，任何现代社会都需要一整套严格的信用管理体系，否则，就不会有现代市场经济的存在与发展。

    二、政府信用监管的构成

　　1．政府信用监管是指政府对社会信用的监督与管理，主要包括政府对自身行政信用和社会信用两个方向的监督与管理。政府信用监管的核心政府为市场、企业制定制度规则，防范市场上参与交易的企业和个人行为非理性的机会主义，解决交易关系的离散性问题，提供市场主体活动公平的制度平台，使市场主体通过制度和法律实现公平地获取资源、信息、资本、人力资源、政策资源和市场准入资格。信用中国我们共同打造ccn86.com由此观察，我们发现改革过程中长期存在着制度和政策供给的不平衡，主要表现在不同性质的产权领域、不同发展水平的地区、不同行业领域等等，因而处于不公平境遇中的市场主体就会通过绕过“不公平的制度障碍”获得自己理解的“公平”以寻求利益最大化，权力从被动资本化进而开始走向主动资本化，从被动无意的获租得利到主动设租寻租。政府信用受到了极大挑战。

　　2．政府对自身行政信用的监管属于内部监管，现代公共行政学认为内部（行政监察）监管具有较高的效率，但容易使失信问题内部化、隐匿化，因而政府行政信用需要受多方面的制约，其中包括权力机关及其代表的质询和监督，甚至通过召开代表大会罢免政府及其工作人员；通过国家司法机关以及大众媒体、互联网实现对政府行政信用的监督管理。我们认为政府行政信用建设不单纯是政府部门的政务活动，它涉及我国行政管理体制、经济体制改革、司法体制改革以及政治体制改革等战略性的问题，需要作专门的研究，否则只能是“脚痛医脚、头痛医头”的呆板的机械主义者的事务主义做法。

　　3．政府对社会信用的监管主要包括对行业协会、非政府组织、中介机构信用的监管，关于社会信用如何界定，学术界存在着不同的看法，有人认为：社会信用包括企业信用、非政府组织信用、中介机构信用、行业协会信用、个人信用等。也有人认为：社会信用仅仅包括行业协会、非政府组织和中介机构的信用。随着社会转型成功，计划经济淡出，政府管理模式也会发生根本的变化，政府退出后所留下的空白需要非政府组织、行业协会、中介机构来填补并行使过去由政府独占的社会服务职能，这些只能将回归社会组织，因而反过来政府又需要监管这些社会组织的信用活动，这才是政府应具备的职能。

    4．政府信用的本质是行政机关在其政治、政策、管理活动过程中的伦理和道德问题。也就是政府施政行为和政策制定也是可预见的、透明的。所以政府信用的监管必须建立制度体系，一方面保证政府行使信用监管职能，另一方面又需要这些制度来制约自己的权力。同时政府信用建基于财政物质基础和行政道德伦理基础以及权利义务契约基础之上，缺少其中任何一个基础，政府就会发生信用危机。政府信用主要是通过行政活动的程序过程和绩效结果来呈现，所以政府信用建立有一个非常关键的突破口：信息公开与披露制度。

　　5．政府作为社会行政当局负有特定的管理职能，其中包含信用监管，而这一监管的主要内容是自身信用的监管、行业与企业信用监管、非政府组织信用监管、个人信用监管。基于政府负有的信用监管职能，政府权力应从两个方面予以完善，一方面其权力要受到法律的制约，另一方面监管权力不能弱化。从信用的构成内容上看，信用可以多视角的理解，信用可以是法律、制度、数据、信息、机构和人员等等，因此政府制定信用监管规范和制度体系时应从多元化的视角出发，制定和完善信用法规、建立信用制度、建立数据征集标准与规范、设立征信企业进入信用的准入许可标准以及制定监管机构的职责地位，信用监管涉及人、财、物、信息等经济生活各个层面，因此，需要全面、严谨、科学的信用制度体系。

　　三、构建政府信用监管制度的理由

　　1．公共选择理论认为：政府的公共政策和行政行为经常会延伸到可以留给私人选择的领域中去，由于公共选择不涉及双向的付出和获益，只涉及非相互性的好处，它就很容易导致搭便车、败德危害、公地灾难和代理人机会主义。我国政府的失信行为已渗透到政治经济生活的基本层面。一些地方政府官员为了获得更大的权力、更多的利益和更高的位子，追求自身利益最大化，制造虚假政绩，通过形式主义、形象工程、数字游戏等方式，导致政府信用恶化，损害政府权威民望下跌。公共选择理论认为政府也存在自身利益最大化，存在政府利益与社会公众利益不一致的可能，因此需要确立政府行政信用监管制度。

    甘肃省有名的贫困县岷县最偏远的堡子乡借口“社会治安综合治理”，别出心裁地“运动”村民“选举劣迹人”，并任意罚款。2001年6月26日傍晚，堡子乡副乡长唐胜汉率领乡干部一行7人，到该乡兹那村蔡家湾召集党员开会。会议的气氛异常严肃，唐副乡长宣布：“运动要来了，我们是乡上特派下来的‘三清工作组’，运动的重点是，社会治安综合整治，打黑除恶。‘三清’的内容是，清理滥开山荒地，清理违纪建房，清理劣迹人。”唐胜汉宣布：劣迹人由村民无记名投票选举，要求每户出一名代表，每个代表必须点选至少5个劣迹人，“当选”的劣迹人自带干粮和劳动工具，到乡政府接受3-5天的“劳动学习改造”，并交罚款200元。村民选不出劣迹人，6月27日20时，蔡家湾90户村民得到通知，每户出一名代表，到兹那村小学的一间教室开会，请假的罚款5元，迟到的罚款10元，缺席的将被罚款20元。会议由村支书主持，副乡长唐胜汉主讲，乡干部刘金平在门口把门，所有村民，只许进不许出。据此我们观察堡子乡政府的公共权力已沦为一些官员为自己谋取私利的工具，从乡民的反应可以看出，乡政府干部的决策和行为完全是不可预测的非理性的活动，干部的不正当私利俘获政府权力的可怕结局，只有通过法律规范政府及其工作人员的权力，才能避免政府权力的“坐寇化”，使国家公共权力真正保护公众的利益。

　　2．社会信用严重缺失的现状是探索政府信用监管制度的现实原因。当前社会、经济生活的现实普遍存在诚信危机和信用危机，严重影响西部地区的经济发展与社会进步。从根本上说诚信危机是包括信用制度在内的市场制度供给极端短缺，信用供给严重不足的结果，也是政府在制度改革、创新与全面建设过程中的迟缓、延宕以及旧制度、旧体制的习惯性发作的必然表现。其根源在于制度改革不彻底、不全面，制度改革的攻坚任务没有完成，为避免我们付出更大的代价，我们必须加快制度的创新，而政府作为信用监管制度的供给者主要的职责在于制度创新，使过度干预性政府变为服务性政府，转变政府职能，建立公共财政体系，改革行政审批制度，建立信息公开和披露制度。其中信息公开与披露制度是政府信用制度建设的核心，使政府决策透明化、公开化、民主化，使政府行政行为具有可预见性、可预测性，使社会公众和企业以及非政府组织的活动进入有章可循，避免政府与社会之间信息不通畅所带来风险与社会成员逆向性选择。

　　我国经济信用的缺失固然有着特定的历史原因，从历史上看，政府信用的缺失在其中起到了推波助澜和加速放大的作用。一方面，“民以吏为师”，作为社会中枢和表率的政府应“修身以安百姓”，而当它自身不践约守信时，必然招致企业、个人的竞相效仿，导致整个社会信用缺失的“多米诺骨牌”效应，加之我国的很多企业特别是民营企业还处在资本的原始积累阶段，信用意识、品牌意识、市场意识非常淡漠。另一方面，由于市场经济改革过程中，制度不完善、法规不健全、政府权力监督难、政府管制的随意性导致市场主体追求自身利益最大化的逐利本性侵蚀政府信用和社会信用，使社会信用雪上加霜，经济生活秩序陷入“丛林”状态。

    3．政府信用及其对社会信用的监管是整个社会信用建设体系的关键和核心。政府信用及其监管制度建设直接制约着企业信用、个人信用以及征信企业的发展。政府及其工作人员有没有信用、讲不讲诚信对企业和个人具有直接的示范、引导作用。而政府信用监管制度建设作为一项涉及经济、政治、文化、社会生活各个领域的系统工程，需要进行审慎论证和深入研究，从社会信用的现实状况和社会失信的根源出发，应当采取制度建设和技术建设并举以达到标本兼治之目的。现代政治学认为：现代执政党和现代政府执政的合法性不取决于你过去的一切，而取决于你是否能够获得选民的信任，选民的信任则取决于其愿望的表达机制与渠道。信用中国我们共同打造ccn86.com政府获得选民信任必须进行政治体制改革，建立健全选民对政府的监督，使权力对选民负责，而不仅仅是对上级领导负责。我们必须解决我们在国家、政府政治理论问题上面临的范式危机和方法论困境，正视政府社会性、正义性、自利性、败德失信等问题的研究。政府的“可信”必须建立在社会公众及其权力机关的监督制约之下，特别是基层政府及其职能机构叠床架屋，从决策到执行环节、层次太多，导致信息失真，法规、政策执行走样，甚至公然违宪违法。

　　重庆巫溪县农民胡绍银、马绊银复印《人民日报》刊发的国务院《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》若干份，散发给村民，被该县有关部门认定违法，对胡绍银、马绊银二人做出了“处以1500元罚款，并没收其所有非法出版物”，后经该县司法局干涉，该案才被停止执行。党和国家的“阳光政策”被搁置架空，凡符合地方利益、集团利益，能够给小团体或者官员个人带来利益满足的政策就公开并彻底地加以贯彻执行，不符合小团体利益甚至束缚监督干部权力的中央政策、国家法律法规被地方的“土政策”、“红头文件”架空，所谓“上有政策下有对策”，隐瞒文件实质内容，通过暗箱操作，进行“政策贪污”、“政策私化”，严重损害执政党和中央政府权威及其合法性。地方基层政府一方面表现为对中央政府政策的执行进行“取舍性选择”，另一方面基层政府官员作为独立的个体又与上级政府的一些掌握实际权力的高层官员紧密结成利益联盟，导致地方经济甚至权力“诸侯化”的危险。我们深感中西部地区乃至全国普遍存在权力失衡的隐忧，社会失信是政府失信的表象，而政府失信是权力制约失衡的表象。诸如基层政府的“红头文件”与中央政府的政策、国家法律法规相互冲突，甚至地方权力“劫持”国家法律以及中央政策。泛滥的“红头文件”是典型的政策治国，而政策治国又是典型的人治模式，政策制定随意性、主观性、非理性，缺乏科学性、法治性，许多政策缺乏人性，不能反映社会公众利益要求，没有经过严格的审查程序随意出台政策，助长了公务人员施政行为简单粗暴、滥用公共权力欺压公民，谋取个人私利。

    在西部大开发过程中，我们感到在区域投资环境的整顿和优化中，政府起着主导的、决定性的作用，而且政府本身作为软环境的重要构成是社会投资的风向标。越来越多的西部企业到东部的上海、苏州、萧山地区发展，根源在于企业寻求高信用度的市场环境和投资环境。因此政府信用资源的状况如何，是投资者选择投资环境时关注的焦点。西部地区的许多地方政府采取种种优惠政策招商引资，但总是收效甚微，主要原因在于西部一些地方在政府信用方面的“木桶短板”效应而致使的。其中，最令投资者难以忍受的是政策的随意变动、朝令夕改。不少地方领导从个人或者小团体利益出发，政府权力如同囊中私物，对已经生效实施的政策、合同随意修改、废止，在政府换届选举中，政府的政策、承诺、项目开发、投招标没有连续性、继承性，令“计划赶不上变化，变化赶不上领导人一句话”，而少数职能部门机会主义行为盛行，虽已出台违反国家法规、政策的土政策，剥夺投资者，与民争利。基于制度缺少最起码的稳定性、规范性和透明度的情况，必然会导致投资的风险加大和预期收益降低，促使地方投资环境恶化，信用环境恶化。

　　4．政府的行政审批等办事程序的不透明，严重缺乏监督，是困扰投资者的又一重要因素。尽管近年来西部地区的一些省份效法东部成立了被称为“阳光工程”的行政服务中心，但它并不能把所有的行政事项囊括其中，或者说，企业需要的办理的更多的、更有实质意义的事情往往在“中心”之外。在行政审批缺乏严格的内部规范和外部监督的情况下，办事拖拉、设租寻租、吃拿卡要、出尔反尔等行为的产生成为政府失信的策源地。因此要解决政府失信问题还必须深入进行政府体制改革，真正转变政府职能，政府必须从市场利益中退出，不与民争利，政府的公共财只能依法取得，依法使用，接受广泛的有效的社会监督和法律监督。

　　政府失信行为的大行其道也有着其深刻的历史和现实根源。一方面，在长期的计划经济体制下，政府在社会资源的配置中承担着无所不包的全能角色，它通过自上而下的行政控制、行政命令计划着社会经济包括企业活动的运行，在这种强烈的计划和人治色彩下，不可能也无需生长出信用观念和信用制度。在计划经济向市场经济转型的过程中，由于传统的惯性作用，必然产生法治和人治的碰撞，产生契约管理和身份管理的碰撞，这样政府本来就存在的失信行为在天然要求恪守契约和信用原则的市场经济体制的背景下便浮出水面。另一方面，对政府行为的监督不力是政府失信行为存在的现实制度因素。尽管对政府的监督方式很多，如党委监督、人大监督、司法监督、政府内部监督、舆论监督、人民群众监督等，但由于几千年封建社会“官贵民轻”、“朕言即法”等官本位文化和“官官相护”思想积淀的影响，特别是由于监督不到位，诸多监督制度一旦涉及到政府及领导干部就形同虚设。“绝对的权力必是绝对的腐败”，权力一旦游离于强有力的监督之外，再好的政府也会不可避免地发生违约失信乃至腐败变质等行为。

    5．在市场经济社会中，市场上存在着大量市场本身无法解决的矛盾，被我们理解为“市场失灵”，因而政府必须通过制度和政策对市场加以影响和矫正。从政府供给制度的结构或内容上看，主要包括确立防范外部化问题的制度和解决公共利益被内部人控制的问题或者叫做委托----代理问题的制度。由于政府在市场经济社会中所具有的特殊地位和作用，一方面它是正式制度的供给者，是社会运行平台和秩序的缔造者，另一方面，它是公共财的配置者。有鉴于此，如果缺乏对政府供给制度能力和配置公共财权力的监管，必然导致政府中一些人利用权力将公共利益内部化，将其控制在私人或少数人手中，导致公共权力堕落，甚至导致政府权力被利益集团所俘获，丧失其公正秩序地维护者的角色。同时也由于政府不可能具有无限理性，所以必然存在“政府失灵”的情况，其中必然包括信用失灵的问题。因而失信既是政府恶政的结果，也是政府失信的动因。

　　从现实状况看，由于我国正处在改革转轨时期，新旧制度、法律法规、政策处于一个相互缠绕纠结的复杂境遇之中，但是在改革逐步推进的过程中，制度建设的不平衡，不符合社会进步和经济发展需要的制度、规范依然存在并严重制约着改革的进程，限制民智、民力、民财的创造冲动，尤其是权力“寻租”成为社会发展的一个毒瘤，已经引起中央决策层面和学术界多年的关注，目前我们看到从中央到地方开始正视并正在着力从制度上加以解决存在的问题，根据学术界的 研究，我们深感包括政府信用在内的信用制度建设将会促使解放生产力获得新的解放和新的发展，我们有理由相信信用制度建设和政府信用的确立将为市场经济的健康运行构建一个高层次的制度平台。

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