市场经济的道德基础是诚信，对此，有人说市场经济是信用经济。我国目前正处在由计划经济向市场经济体制转型时期，市场经济初始阶段存在的信用缺失问题大量存在，而政府信用问题又显得尤为突出。由于种种原因，我国的信用建设滞后于经济建设，政府信用建设又严重滞后于企业和个人信用建设。对此，有必要结合我省实际，特别是政府财政实际，对政府信用建设问题作一些初步探研，抛砖引玉。

    一、政府信用及其在社会信用中的作用

    所谓信用，是一种建立在授信人对受信人对受信人偿付承诺的信任的基础上，使后者无须付现即可获取商品、服务或货币的能力。由于现代市场经济中的大部分交易都是以信用为中介的交易，对此，信用是现代市场交易的一个必备的要素，这是经济学意义上的信用概念，也是信用最原初的概念，正是从这个意义上讲，现代市场经济就是信用经济。典型的信用经济如银行信用、政府发行债券中的政府信用等。但信用在社会发展中内涵在不断扩展中，有人把信用当作一种最稀缺的道德性资源，认为信用就是一种信守承诺的责任感，就是作为人对自己行为之后果负责的道德感，这是道德意义上的“信用”概念，而且人们越来越广泛地使用道德意义的“信用”概念来对待社会信用问题。《民法通则》的诚实信用原则，就是“信用”道德原则的法律化。

    信用从其主体的角度进行划分，可分为：政府信用、企业信用和个人信用。政府信用从原初（经济学意义上）意义上理解，主要是从政府公开发行的国债、国库券、公债等宏观经济行为角度定义的，那么当我们将“信用”概念一般（道德）化后，政府信用概念也就随之发生变化，其内涵还包括政府的“行政信用”内容，即政府公共行政管理的对象，（社会组织和个人）对政府行政行为及其能力的信任度。

    政府信用在社会信用中有着举足轻重的作用。政府信用如何对企业和个人信用产生深刻影响，这是由政府在社会中的职能和作用决定的。一方面，政府在一国的经济活动中经常扮“示范人”角色，其所作所为（不论是好的行为，还是坏的行为）很容易引起公众的注意与效仿。模仿政府行为这种可能性的存在，使政府行为通常具有放大效果。政府讲信用将会促使公众群起而效之，跟着讲信用，从而在全社会形成人人讲信用的良好风气。相反，如果政府不讲信用，就使社会组织和公民产生这样的想法：管我们的人都不讲信用，干嘛我们要讲信用？在这种想法的支配下，不讲信用就成了顺理成章的事，从而在全社会形成不讲信用的不良风气。另一方面，政府信用的建立对个人的信用产生约束作用，公众对于政府惩罚的畏惧与回避，不得不考虑在经济活动中保持良好的信用。政府信用对企业行为具有保障作用，若没有政府的保障，企业在追求自身利益的过程中，可能会产生损害公众和其他企业利益的行为。

     二、我省政府（财政）信用建设取得的成绩、存在的问题和薄弱环节

    近年来，我省各级财政部门在充分发挥财政在调控经济运行、优化资源配置、调节收入分配、经济监督管理等方面的职能作用的同时，也十分重视政府（财政）信用建设，并取得了一定的成绩，但也存在一些不容忽视的问题，表现在以下几个方面：

    （一）控制政府内外债规模和债务风险，确保良好的政府经济信用

    政府发行国债和举借外债筹措建设资金作为政府投入，可以带动民间投资，拉动经济增长，这是政府调控经济，调整经济结构的重要手段，但政府债务的规模应当同本地经济发展规模相适应，过度举债将导致债务风险，引发政府信用危机。

    我省地方政府债务（内外债）金额2002年年末数为165.9亿元，直接显性债务余额123.4亿元，或有显性债务余额42.4亿元。根据国际通行的债务风险控制标准，一般认定为当年债务，规模应控制在当年GDP的30%以内，我省去年GDP总量为623.45亿元，在警戒界线范围以内，我省债务规模同我省GDP是相适应的。

    从债务拖欠情况来看，我省2002年年末直接显性债务逾期16亿元，占直接债务金额的13.02%，债务风险较小，反映我省政府信用是较好的。

    2002年度我省政府外债的情况：从全省经济总量看，我省政府外债负债率为5%，低于国际通行的警戒线25%的标准，从财政对债务的负担比例来看，我省财政债务率34%，低于国际通行警戒线100%的标准。上述两项指标均在安全范围内，反映我省外债规模适应。存在问题是外债偿还的整体情况一直不理想，反映我省外债规模适度。存在问题是外债偿还的整体情况一直不理想，债务拖欠问题也越来越突出。截止2002年10月底止，我省拖欠中国进出口银行、财政部和建设银行海南省分行等转贷的主权外债项目达25个，拖欠面积92.6%，累计拖欠金额8090万美元。反映我省在政府外债偿还上存在一定的政府信用缺失和财政风险问题。但政府信用缺失和财政风险主要是由财政担保项目产生的，因为我省目前拖欠的8090万美元主权外债中，有（由政府担保产生的）债务拖欠7439.1万美元，占90%。

    （二）积极筹措政府资金，化解省国际信托投资公司等三家地方金融机构的金融风险，逐步解决地方金融信用问题

    由于上个世纪90年代中期泡沫经济的影响和地方非银行金融机构监管中存在的问题，在我省国际信托投资公司、省信托投资公司、海口市信托投资公司等三家地方金融机构大量拖欠居民和机构的储蓄存款，甚至有个别信托投资公司拖欠国外债务，存在严重的金融风险和地方政府信用问题，并引发一系列社会问题，直接影响了社会稳定和我省的国际形象。为此，省政府对解决三家地方金融机构债务问题高度重视，成立专门机构清理并处置债务，省财政部门积极协助省政府为解决地方金融风险的问题，向中央借款37个亿。到目前为止，用中央的借款和地方财政筹措的资金基本解决了这三家公司的个人存款兑付及大部分境外债务的偿还。较好地维护了国家金融信用。但机构存款这一块目前还未得到的有效解决。

    （三）高度重视工资发放，采取有效措施解决拖欠干部、教师工资问题

    拖欠干部、教师工资一般认为是一个经济问题，或者财政支出的结构和财政支付能力问题，但另一方面，也是政府信用问题。从事国家管理和社会公共事务管理的国家公务人员和为国家义务教育尽职、为社会培养人的国家公职教师，他们的工资都得不到保证，何谈政府信用？

    由于地方财政困难，近几年工资增长速度较快等原因，自1993年工资套改至2000年12月31日止，按国家统一标准计算，我省累计拖欠行政事业单位职工工资51330万元，面对如此巨额的干部、教师工资拖欠债务，省委、省政府按照党中央、国务院的要求，把工资发放作为头等大事来抓，采取了以下措施：一是精兵简政，减少财政供养人员。省委、省政府要求各市、县按照机构改革的方案，裁减人员，市、县和乡、镇党政机构精简45.5%；二是调整财政支出结构，提高工资性支出占财政支出的比重。认真落实“一保工资、二保工作、三保工程”的预算安排，把可支配财力首先用于保证工资发放。凡发不出工资的市、县，一律不准上工程项目；三是为了确保工资按时足额发放，省财政部门在全省财政系统建立了工资统一发放制度、工资性资金银行专户管理制度、工资定期通报制度和教师工资市、县统一发放制度。由于措施得力，自2001年开始，我省已基本杜绝新的工资拖欠现象，并逐年消化历史欠债，全省累计拖欠行政事业单位职工工资已由2000年12月31日的51330万元下降到2002年12月31日的39158万元，两年共消化12172万元。但仍有39158万元的历史欠帐需要消化，给财政带来相当大的压力。

    （四）加强行业监管，依法规范注册会计师和会计师事务所的诚信执行行为

    注册会计师行业是重要的经济鉴证类社会中介组织，是现代市场经济信用体系的重要组成部分，但如不加强监督，容易出现一些不容视的问题。如上世纪九十年代发生的“琼民源”事件就与海南大正会计师事务所出具虚假“财务审计报告”有关，还有海南新华会计师事务所等少数会计师事务所和注册会计师违规操作，弄虚作假，出具虚假的验资或财务审计报告等严重失信行为，损害了国家和广大投资者的利益，扰乱了市场经济秩序。为了规范对注师行业的监管，依法严格打击会计师事务所和注册会计师的造假行为，我省财政部门首先从立法上规范注册会计师事务所和注册会计师的造假行为，我省财政部门首先从立法上规范注册会计师行为的执业主体和执业行为，1996年省人大出台了《海南省注册会计师条例》，2002年又对其进行了修订。其次是对全省注册会计师事务所进行了清理整顿和机构改制，将全省73家会计师事务所重组改制为30家，依法注销了4家不具备执业资格的会计师事务所；再次是严肃查处了一批严重失信、造假的会计师事务所，撤销了海南新华会计师事务所等3家执业质量存在严重问题的会计师事务所，依法处罚一批造假的注册会计师。通过整顿和规范，我省注师行业的执业质量明显提高，造假行为明显减少，诚信度明显提高。

    从以上的分析中，我们可以看出政府的经济信用还是较好的，在政府信用中存在薄弱环节主要是政府行政信用缺失，社会组织和个人对政府公共行政管理行为及其能力信任度下降和减损，政府行政管理信誉和威信降低，它是由不当的行政行为引起的，具体表示在以下几个方面：

    1、行政决策中的政策多变和政出多门，文件“打架”，朝令夕改，这些缺乏信用的行政行为所导致的社会心理就是人们对政府信心的下降，如有的市县领导盲目决策，要求农民种植某种经济作物，政府承诺销售没有问题，结果农民种植出来之后政府的承诺又不兑现，造成农产品大量积压，政府行为失信于农民，政府信用严重下降。

    2、有些地方政府常常出现干预经济主体行为的问题，甚至不惜以公共财政资金为企业担保，建“政绩工程”、“面子工程”，直接成为企业三角债中一个举足轻重的链节，这个沉重的包袱使这些地方政府常常成为“被告”，而这个特殊的“被告”败诉后又常常被法院的一纸“不予强制执行”令失信于民。而有些政府行政主管部门将本应由自己兴建的公共事业交由企业垫资兴建，却无力偿还债务或发生拖欠，令企业叫苦不迭。

    3、政府行政执行过程中的相互扯皮，互相推诿，不按行政程序操作造成法律和政策执行不力；多头执行、多层执法以及讲关系、讲人情的不公平、不公正现象屡见不鲜。行政执行过程中随意性，使行政管理相对人对法律和政策执行产生怀疑，对政府行政行为和行为能力产生质疑甚至失去信心。

    4、一些政府工作人员在执行公务行为中吃拿卡要，违法违纪，有的甚至贪污受贿，腐化堕落，其行为严重影响政府的形象和信誉，也是造成政府失信的重要原因。

    三、加快政府信用建设的几点意见和建议

    政府信用特别是政府行政信用建设是建立现代政府信用体系的核心内容，也是整个社会信用体系建设的基础，因此，在我国市场经济发展的初期，市场特别呼唤政府、企业和个人信用的大背景下，尤其要重视政府信用建设，加快政府信用建设的步伐。

    （一）在政府经济信用建设方面，要对政府举债规模时刻保持清醒的头脑。特别是要加强对政府偿债能力预测，要尽快建立包括政府偿债准备金制度在内的各种有效机制，保证政府债务的按期、足额偿还，强化政府部门和项目单位的信誉、偿债和风险意识，提高风险防范机制和能力。注意防范和化解地方金融风险，妥善解决省国托等地方非银行金融机构的潜在金融风险问题。在消化工资历史欠帐的基础上进一步完善工资支付保障机制，决不允许发生新的工资拖欠现象。

    （二）政府行政信用建设是政府信用建设乃至整个社会信用建设的重中之重，要花大力气抓好。

    1、加强行政职业道德建设，强化政府系统的信用意识。我国《公民道德建设实施纲要》

    明确规定：“诚实守信”是职业道德的主要内容。政府行政信用应成为行政道德建设的核心。政府公务人员应树立信用价值理念，进一步强化信用意识，政府机关和公务员无论是行政决策行为还是行政执行行为都应该考虑到其行为是代表国家、代表政府，考虑国家的信誉和社会公信力。因此，要加大行政信用的宣传与教育力度，特别是要充分利用新闻媒体的舆论监督作用，对于严重的政府失信行为要敢于曝光；对于政府信誉高，坚决维护政府信用的单位和个人要敢于表扬和奖励。通过宣传和教育，营造出一种政府带头守信、企业和个人跟着守信的适应于市场经济健康发展的人人守信的良好氛围。

    2、狠抓依法行政，建立和健全行政执法责任制度，诚信道德理念是人们的内心信念，

    有了这样的内心信念就会支配、控制人的行为，使人们按诚信原则从事自己的行为，但并不能保证每一个人都能诚信做事，还需要外在的法律、制度格监督约束力发挥作用。因此，加强政府信用建设，一个重要的方面就是要依法行政，政府及其公务人员要严格依照法定的职权和程序从事决策和执行行为。依法行政既是政府信用的保障，也是政府信用的体现。要严格执行我省2000年以来确立的各项行政执法责任制度进一步完善过错责任追究、评议考核和政务分开等行政执法责任制度体系，并可以考虑将政府信用制度建设与行政执法责任制度建设有机结合，使二者相互促进。

    3、加强政府信用建设，制度和机制是关键。应加强以下制度和机制的建立和完善：一是清理修改与我省信用法律建设不适应的现行地方性法规、规章和政策，逐步建立和完善我省信用法规。二是积极推进政府行政改革，为政府行政信用提供制度保障。政府如果管得过多过宽，就会产生政府的越位、缺位和错位的问题，极易产生腐败，严重危害政府行政信用。因此必须通过政府改革、创新机制，进一步转变政府职能，大力推进政企分开，政事公开和政社分开。三是进一步推进政府行政审批制度改革，减少或下放不必要的行政审批事项，严格控制新的审批事项，坚决杜绝一边在减少，另一边又在增加的现象。四是健全行政信用监督，加大政失信成本。可以考虑在公务员中推行个人信用评级，建立失信惩罚机制（责任追究和赔偿制度），完善决策类官员的政绩考核机制，对于决策失信、搞“面子工程”、“政绩工程”，损害了老百姓利益，并给后任政府留下巨大债务隐患的政府官员不仅不能提拔，而且应当予以处罚。五是由省人大牵头，组织有关部门对过去政府机关由于不守信拖欠企业和个人的债务进行一次全面的清理，该偿还的一定要限期偿还，对因政府的失信行为给当事人造成损失的，一定要赔偿，对于负有领导责任或者直接责任的政府官员应予以追究行政、经济或法律责任。